CGUE 2026 - Con la sentenza del 22 ottobre 2026, causa C-813/24 (*Smartflats SA v Région de Bruxelles-Capitale*, ECLI:EU:C:2026:883), la Corte di giustizia UE ha riconosciuto la possibilità di sottoporre gli affitti turistici di breve durata a un regime di autorizzazione preventiva, ma ha al tempo stesso delimitato rigorosamente le condizioni di legittimità di tale regime alla luce della direttiva 2006/123/CE.

 

 

 

 CGUE 2026 - Con la sentenza del 22 ottobre 2026, causa C-813/24 (*Smartflats SA v Région de Bruxelles-Capitale*, ECLI:EU:C:2026:883), la Corte di giustizia UE ha riconosciuto la possibilità di sottoporre gli affitti turistici di breve durata a un regime di autorizzazione preventiva, ma ha al tempo stesso delimitato rigorosamente le condizioni di legittimità di tale regime alla luce della direttiva 2006/123/CE.

## Ambito applicativo della direttiva servizi

La Corte qualifica la locazione di alloggi a turisti, anche per una sola notte e anche in modo occasionale, come prestazione di un “servizio” ai sensi della direttiva 2006/123/CE. Ne discende che la direttiva si applica anche quando l’attività è svolta da un privato e non soltanto da un’impresa organizzata.

Il punto centrale è che le norme urbanistiche, quando costituiscono una componente di un regime autorizzativo per gli affitti brevi, non sfuggono automaticamente alla direttiva servizi. Esse restano soggette ai principi di non discriminazione, giustificazione e proporzionalità, pur lasciando impregiudicata la competenza degli Stati in materia urbanistica.

## Legittimità dell’autorizzazione preventiva

La Corte ammette che la tutela dei turisti e del mercato abitativo possa giustificare un’autorizzazione preventiva, purché la misura sia necessaria e proporzionata. In presenza di scarsità strutturale di alloggi e di forte pressione turistica, i controlli successivi possono risultare inefficaci, sicché il controllo preventivo è in linea di principio compatibile con il diritto UE.

Tuttavia, la legittimità non è automatica. Il regime deve prevedere criteri di rilascio chiari, oggettivi, trasparenti e accessibili, nonché procedure che garantiscano termini certi, motivazione delle decisioni e rimedi effettivi contro il rifiuto.

## Il limite dell’attestato di conformità urbanistica

La pronuncia contiene un profilo particolarmente rilevante: la Corte ritiene incompatibile con l’art. 10, par. 2, della direttiva servizi la condizione che impone la presentazione di un attestato di conformità urbanistica, quando tale attestato presuppone prima l’ottenimento di un permesso urbanistico ed è rilasciato dal Comune con un ampio margine di apprezzamento, in un quadro normativo privo di chiarezza, oggettività e trasparenza.

La Corte precisa però che l’illegittimità può riguardare soltanto tale condizione, se questa è separabile dal resto del regime autorizzativo. In tal caso, il giudice nazionale deve disapplicare la sola condizione viziata, conservando il resto della disciplina se essa risulta conforme alla direttiva.

## Il margine dei Comuni

La sentenza non esclude un intervento delle autorità regionali e comunali, ma ne circoscrive il potere. Se il Comune può qualificare l’immobile come “stabilimento alberghiero” secondo pura opportunità, senza criteri predeterminati, l’art. 10, par. 1 e 2, della direttiva non è rispettato.

Pertanto, la discrezionalità amministrativa è ammissibile solo entro confini normativi precisi. La decisione non può dipendere da valutazioni imprevedibili o non motivabili, ma deve fondarsi su regole note in anticipo e suscettibili di controllo giurisdizionale.

## Abitazione principale del gestore

La Corte esclude che la tutela dell’ambiente urbano e del mercato abitativo possa giustificare l’obbligo di ottenere l’attestato di conformità urbanistica per l’immobile costituito da abitazione principale del gestore. In tale ipotesi, l’uso temporaneo o parziale dell’immobile per locazione turistica non incide sul mercato degli affitti di lungo termine.

Questo limite è importante: non legittima necessariamente ogni attività di affitto breve dell’abitazione principale, ma esclude che l’onere autorizzativo possa fondarsi, in astratto, sulla tutela dell’offerta residenziale quando l’impatto su tale offerta è assente o marginale.

## Proporzionalità e onere della prova

Per un Comune che voglia introdurre o mantenere tetti ai permessi, divieti selettivi o limitazioni alle notti disponibili, la sentenza impone una verifica empirica: occorre documentare la pressione sugli affitti residenziali, la distribuzione delle locazioni turistiche, la portata geografica della misura e l’assenza di alternative meno restrittive.

La proporzionalità opera quindi come filtro sostanziale: la crisi abitativa è un interesse legittimo, ma non autorizza misure generalizzate o sproporzionate prive di evidenza concreta.

## Rapporto con l’Affordable Housing Act

La sentenza si colloca in un contesto di riforma europea. La proposta di *Affordable Housing Act* non impone divieti automatici, ma definisce criteri comuni per identificare le aree sotto stress abitativo e per valutare misure su affitti turistici, seconde case e acquisti non residenziali.

Tra i criteri proposti figurano un rapporto prezzo-reddito pari o superiore a otto, l’aumento di tale rapporto nel decennio precedente e la previsione che la situazione non migliorerà nei tre anni successivi. Le misure eventualmente ammissibili comprendono registrazione, autorizzazione, vincoli urbanistici, tetti quantitativi e limiti al numero di notti.

La differenza è netta: la sentenza interpreta il diritto vigente, mentre il regolamento proposto, se adottato, creerebbe un quadro ex ante più uniforme per la qualificazione delle aree critiche e per la legittimità delle restrizioni.

## Profilo digitale

L’indagine della Commissione su Booking.com, aperta il 21 ottobre 2026 per verificare possibili violazioni del Digital Services Act, riguarda un piano normativo distinto: la responsabilità delle piattaforme per annunci fraudolenti, phishing e trasparenza delle inserzioni sponsorizzate.

Non si tratta quindi di una verifica sulla legittimità delle autorizzazioni locali, ma i due piani si completano: la regolazione urbana incide sull’offerta e sull’uso degli immobili, mentre il DSA incide sulla trasparenza e sull’affidabilità dell’intermediazione digitale.

## Effetti pratici

Per Stati, Regioni e Comuni, la sentenza conferma il diritto di regolamentare gli affitti brevi, ma impone regole predeterminabili, motivate e proporzionate. Per operatori e proprietari, aumenta la necessità di verificare la disciplina locale, conservare la documentazione sull’uso dell’immobile e valutare se la prestazione rientri in un’autorizzazione, in una dichiarazione preventiva o in un regime di registrazione.

Il messaggio della Corte è bilanciato: le città possono tutelare l’abitazione residenziale e l’ambiente urbano, ma non possono usare l’urbanistica come strumento opaco per impedire o condizionare arbitrariamente la libertà di prestazione dei servizi.

**Nota:** Questa analisi ha carattere di orientamento generale e non sostituisce una consulenza legale specifica, che dovrebbe essere fornita tenendo conto delle peculiarità del caso concreto.

 

Edizione provvisoria

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)

22 ottobre 2026 (*)

« Rinvio pregiudiziale – Libera prestazione dei servizi – Direttiva 2006/123/CE – Servizi nel mercato interno – Gestione di una struttura ricettiva – Regime di autorizzazione – Condizioni per il rilascio dell’autorizzazione – Gestione soggetta ad una dichiarazione preventiva e ad una registrazione – Intervento delle autorità regionali e comunali nella procedura – Necessità di un permesso urbanistico – Obbligo di presentare un attestato di conformità urbanistica – Termine per pronunciarsi sulla domanda – Ricorso contro la decisione di rifiuto di rilasciare un attestato di conformità urbanistica »

Nella causa C‑813/24,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio), con decisione del 27 novembre 2024, pervenuta in cancelleria il 27 novembre 2024, nel procedimento

Smartflats SA

contro

Région de Bruxelles-Capitale,

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta da K. Jürimäe, presidente di sezione, K. Lenaerts, presidente della Corte, facente funzione di giudice della Seconda Sezione, Z. Csehi, M. Gavalec (relatore) e F. Schalin, giudici,

avvocato generale: M. Campos Sánchez-Bordona

cancelliere: F. Cathagne, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 novembre 2025,

considerate le osservazioni presentate:

–        per la Smartflats SA, da J. Eyletten, F. Louis e P. Simonart, avocats, nonché da V. Wettner, Rechtsanwältin;

–        per il governo belga, da C. Jacob, L. Jans e C. Pochet, in qualità di agenti, assistite da T. Cambier e F. Hans, avocats;

–        per il governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman e A. Hanje, in qualità di agenti;

–        per la Commissione europea, da M. Mataija, G. Meeßen e B. Stromsky, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 5 febbraio 2026,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 9, 10 e 13 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36).

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Smartflats SA, una società che fornisce servizi di locazione di alloggi di breve durata, e la Région de Bruxelles-Capitale (Regione di Bruxelles-Capitale, Belgio) avente ad oggetto il divieto di gestire strutture ricettive.

 Contesto normativo

 Diritto dell’Unione

3        I considerando 9, 40 e 56 della direttiva 2006/123 enunciano quanto segue:

«(9)      La presente direttiva si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio. Pertanto essa non si applica a requisiti come le norme del codice stradale, le norme riguardanti lo sviluppo e l’uso delle terre, la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie nonché le sanzioni amministrative comminate per inosservanza di tali norme che non disciplinano o non influenzano specificatamente l’attività di servizi, ma devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato.

(…)

(40)      La nozione di “motivi imperativi di interesse generale” cui fanno riferimento alcune disposizioni della presente direttiva è stata progressivamente elaborata dalla Corte di giustizia nella propria giurisprudenza relativa agli articoli 43 e 49 del trattato, e potrebbe continuare ad evolvere. La nozione, come riconosciuto nella giurisprudenza della Corte di giustizia, copre almeno i seguenti motivi: l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la sanità pubblica ai sensi degli articoli 46 e 55 del trattato, il mantenimento dell’ordine sociale, gli obiettivi di politica sociale, la tutela dei destinatari di servizi, la tutela dei consumatori, (…) la protezione dell’ambiente e dell’ambiente urbano, compreso l’assetto territoriale in ambito urbano e rurale (…).

(…)

(56)      Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, la sanità pubblica, la tutela dei consumatori, la salute degli animali e la protezione dell’ambiente urbano costituiscono motivi imperativi di interesse generale. Tali motivi imperativi possono giustificare l’applicazione di regimi di autorizzazione e altre restrizioni. Tuttavia, tali regimi di autorizzazione o restrizioni non dovrebbero discriminare in base alla nazionalità. Inoltre, dovrebbero essere sempre rispettati i principi di necessità e proporzionalità».

4        L’articolo 2 di tale direttiva, intitolato «Campo di applicazione», dispone, al paragrafo 1, che quest’ultima si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro. Secondo i paragrafi 2 e 3 di tale articolo, detta direttiva non si applica alle attività elencate al paragrafo 2 né al settore fiscale.

5        L’articolo 4 di detta direttiva, intitolato «Definizioni», così dispone:

«Ai fini della presente direttiva si intende per:

1)      “servizio”: qualsiasi attività economica non salariata di cui all’articolo [57 TFUE] fornita normalmente dietro retribuzione;

2)      “prestatore”: qualsiasi persona fisica, avente la cittadinanza di uno Stato membro, o qualsiasi persona giuridica di cui all’articolo [54 TFUE], stabilita in uno Stato membro, che offre o fornisce un servizio;

(…)

6)      “regime di autorizzazione”: qualsiasi procedura che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un’autorità competente allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione implicita relativa all’accesso ad un’attività di servizio o al suo esercizio;

7)      “requisito”: qualsiasi obbligo, divieto, condizione o limite stabilito dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri o derivante dalla giurisprudenza, dalle prassi amministrative, dalle regole degli organismi e ordini professionali o dalle regole collettive di associazioni o organizzazioni professionali adottate nell’esercizio della propria autonomia giuridica; le norme stabilite dai contratti collettivi negoziati dalle parti sociali non sono considerate di per sé come requisiti ai sensi della presente direttiva;

8)      “motivi imperativi d’interesse generale”: motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, tra i quali: l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica, l’incolumità pubblica, la sanità pubblica, il mantenimento dell’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale, la tutela dei consumatori, dei destinatari di servizi e dei lavoratori, l’equità delle transazioni commerciali, la lotta alla frode, la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, la salute degli animali, la proprietà intellettuale, la conservazione del patrimonio nazionale storico ed artistico, gli obiettivi di politica sociale e di politica culturale;

(…)».

6        Gli articoli da 9 a 13 della direttiva 2006/123 riguardano le «[a]utorizzazioni».

7        L’articolo 9 di tale direttiva, intitolato «Regimi di autorizzazione», al paragrafo 1, prevede quanto segue:

«Gli Stati membri possono subordinare l’accesso ad un’attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti:

a)      il regime di autorizzazione non è discriminatorio nei confronti del prestatore;

b)      la necessità di un regime di autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale;

c)      l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia».

8        L’articolo 10 di detta direttiva, intitolato «Condizioni di rilascio dell’autorizzazione», dispone quanto segue:

«1.      I regimi di autorizzazione devono basarsi su criteri che limitano l’esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti affinché tale potere non sia utilizzato in modo arbitrario.

2.      I criteri di cui al paragrafo 1 devono essere:

a)      non discriminatori;

b)      giustificati da un motivo imperativo di interesse generale;

c)      commisurati all’obiettivo di interesse generale;

d)      chiari e inequivocabili;

e)      oggettivi;

f)      resi pubblici preventivamente;

g)      trasparenti e accessibili.

3.      Le condizioni di rilascio dell’autorizzazione relativa ad un nuovo stabilimento non rappresentano un doppione di requisiti e controlli equivalenti o sostanzialmente comparabili, quanto a finalità, a quelli ai quali il prestatore è già assoggettato in un altro Stato membro o nello stesso Stato membro. I punti di contatto di cui all’articolo 28, paragrafo 2 e il prestatore assistono l’autorità competente fornendo le informazioni necessarie in merito a questi requisiti.

4.      L’autorizzazione permette al prestatore di accedere all’attività di servizi o di esercitarla su tutto il territorio nazionale, anche mediante l’apertura di rappresentanze, succursali, filiali o uffici, tranne nei casi in cui la necessità di un’autorizzazione specifica o di una limitazione dell’autorizzazione ad una determinata parte del territorio per ogni stabilimento sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

5.      L’autorizzazione è concessa non appena da un adeguato esame risulti che le condizioni stabilite per ottenere l’autorizzazione sono soddisfatte.

6.      Salvo nel caso del rilascio di un’autorizzazione, qualsiasi decisione delle autorità competenti, ivi compreso il diniego o il ritiro di un’autorizzazione deve essere motivata, e poter essere oggetto di un ricorso dinanzi a un tribunale o ad un’altra istanza di appello.

7.      Il presente articolo non mette in discussione la ripartizione di competenze, a livello locale o regionale, delle autorità degli Stati membri che concedono tale autorizzazione».

9        L’articolo 13 della direttiva 2006/123, intitolato «Procedure di autorizzazione», prevede quanto segue:

«1.      Le procedure e le formalità di autorizzazione devono essere chiare, rese pubbliche preventivamente e tali da garantire ai richiedenti che la loro domanda sarà trattata con obiettività e imparzialità.

2.      Le procedure e le formalità di autorizzazione non sono dissuasive e non complicano o ritardano indebitamente la prestazione del servizio. Esse devono essere facilmente accessibili e gli oneri che ne possono derivare per i richiedenti devono essere ragionevoli e commisurati ai costi delle procedure di autorizzazione e non essere superiori ai costi delle procedure.

3.      Le procedure e le formalità di autorizzazione sono tali da garantire ai richiedenti che la loro domanda sia trattata con la massima sollecitudine e, in ogni modo, entro un termine di risposta ragionevole prestabilito e reso pubblico preventivamente. Il termine decorre solo dal momento in cui viene presentata tutta la documentazione. Qualora giustificato dalla complessità della questione il termine può essere prorogato una volta dall’autorità competente per un periodo limitato. La proroga e la sua durata dev[ono] essere debitamente motivat[e] e notificat[e] al richiedente prima della scadenza del periodo iniziale.

4.      In mancanza di risposta entro il termine stabilito o prorogato conformemente al paragrafo 3 l’autorizzazione si considera rilasciata. Può tuttavia essere previsto un regime diverso se giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, incluso un interesse legittimo di terzi.

5.      Ogni domanda di autorizzazione è oggetto di una ricevuta inviata con la massima sollecitudine. La ricevuta deve contenere le informazioni seguenti:

a)      il termine di cui al paragrafo 3;

b)      i mezzi di ricorso previsti;

c)      laddove applicabile, la menzione che, in mancanza di risposta entro il termine previsto, l’autorizzazione è considerata come concessa.

6.      Qualora la domanda sia incompleta, i richiedenti sono informati quanto prima della necessità di presentare ulteriori documenti, nonché degli eventuali effetti sul termine di risposta di cui al paragrafo 3.

7.      Qualora una domanda sia respinta in quanto non rispetta le procedure o le formalità necessarie, i richiedenti devono esserne informati il più presto possibile».

 Diritto belga

 Legge regionale dell’8 maggio 2014

10      L’ordonnance relative à l’hébergement touristique (legge regionale relativa alle strutture ricettive) della Regione di Bruxelles-Capitale, dell’8 maggio 2014 (Moniteur belge del 17 giugno 2014, pag. 45695; in prosieguo: la «legge regionale dell’8 maggio 2014»), enuncia, all’articolo 2, che essa recepisce parzialmente la direttiva 2006/123.

11      Tale legge regionale definisce, all’articolo 3, punto 2, le «strutture ricettive» come «ogni alloggio proposto per una o più notti, a titolo oneroso, regolarmente o occasionalmente, a turisti» e, all’articolo 3, punto 6, le «residenze turistiche» come «ogni villa, casa o appartamento, monolocale e camera riservati ad uso esclusivo del locatario, dotati dell’arredo necessario per alloggiare e cucinare, incluso, se del caso, servizi di tipo alberghiero dietro pagamento di un supplemento di prezzo».

12      L’articolo 4 di detta legge regionale dispone che:

«Ogni gestione di una struttura ricettiva è soggetta alla dichiarazione preventiva e alla registrazione nell’ambito di una delle categorie definite all’articolo 3, punti da 4 a 9, o nell’ambito di una categoria complementare o di una sottocategoria stabilita dal governo, nonché al rispetto delle condizioni definite dalla o in forza della presente legge regionale».

13      L’articolo 5 della medesima legge regionale enuncia quanto segue:

«Fatto salvo l’articolo 4, la gestione di una struttura ricettiva è soggetta alle condizioni seguenti:

(…)

2°      condizioni connesse alla struttura ricettiva:

a)      la struttura ricettiva rispetta le norme specifiche in materia di prevenzione incendi stabilite dal governo, per categoria di struttura. Il rispetto delle norme in materia di prevenzione incendi è accertato da un attestato rilasciato dal Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (Servizio antincendio e pronto soccorso della Regione di Bruxelles-Capitale);

b)      la struttura ricettiva è organizzata nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore. Il rispetto delle norme in materia di pianificazione territoriale e urbanistica è accertato da un attestato del comune dove è stabilita la struttura ricettiva in questione;

(…)».

 Il CoBAT

14      L’articolo 98 del Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Codice di Bruxelles sulla pianificazione territoriale – CoBAT), del 9 aprile 2004 (Moniteur belge del 26 maggio 2004, pag. 40738), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: il «CoBAT»), enuncia quanto segue:

«§ 1°            Nessuno può, senza un permesso urbanistico preventivo, scritto ed esplicito rilasciato conformemente alle disposizioni del presente Codice:

(…)

5°      modificare, anche senza lavori, totalmente o parzialmente, per un bene edificato o non edificato:

a)      la sua destinazione, vale a dire la funzione alla quale il bene deve essere usato in base al permesso di costruire o urbanistico relativo. In mancanza di permesso o di informazioni al riguardo nel medesimo, per destinazione si intende l’assegnazione data al bene dai piani ai quali il titolo II del Codice conferisce valore regolatore;

b)      il suo utilizzo, nelle ipotesi elencate dal Governo al fine di controllare la compatibilità dell’utilizzo progettato con il suo ambiente. Per utilizzo si intende, nell’ambito della destinazione di cui al punto precedente, l’attività precisa che si svolge nel o sul bene. In mancanza di informazioni al riguardo nel permesso, il primo utilizzo è considerato una modifica dello stesso;

(…)».

 Circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016

15      La circulaire ministérielle explicative relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (circolare ministeriale esplicativa relativa ai compiti del Comune e del Sindaco nell’ambito dell’esecuzione della legge regionale dell’8 maggio 2014 relativa alle strutture ricettive), del 10 maggio 2026 (in prosieguo: la «circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016»), ricorda che, da un punto di vista urbanistico, «il criterio principale che distingue la struttura alberghiera dall’alloggio è il fatto che la funzione di residenza/abitazione cede il passo alla nozione di ospitalità di una clientela di passaggio» e che la nozione di «struttura alberghiera» «deve essere interpretata in senso ampio e concerne qualsiasi forma di struttura destinata ad ospitare una popolazione di passaggio, il che la distingue dalla nozione di alloggio».

16      Secondo tale circolare, «occorre verificare in concreto se l’attività ricettiva svolta nell’immobile richieda – o meno – che l’immobile sia destinato a “struttura alberghiera” ai sensi [dell’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, du 3 mai 2001, adoptant le Plan régional d’affectation du sol (decreto del Governo della Regione di Bruxelles-Capitale, del 3 maggio 2001, che adotta il piano regolatore regionale) (Moniteur belge del 14 giugno 2001, pag. 19773), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: il “PRAS”)]»; essa precisa al contempo che:

«Tale verifica deve essere effettuata caso per caso:

–        se il bene in cui si trova lo stabilimento della struttura ricettiva conserva una funzione principale di alloggio residenziale, esso non deve essere destinato a struttura alberghiera. Ciò vale, ad esempio, per l’alloggio concesso in locazione turistica occasionalmente o per l’alloggio presso il quale il gestore risiede abitualmente, sfruttando al contempo una parte dell’alloggio come struttura ricettiva;

–        al contrario, qualora il bene sia interamente adibito a struttura ricettiva, di modo che nessun occupante vi viva abitualmente, l’attività ricettiva non è più accessoria all’alloggio e il bene deve essere considerato una struttura alberghiera ai sensi del PRAS.

Va da sé che i comuni conservano il loro pieno potere di valutazione al fine di stabilire in concreto la conformità dell’assegnazione attribuita al bene in questione».

 Il PRAS

17      Il giudice del rinvio illustra che il glossario del PRAS distingue, da un lato, l’«alloggio», definito come un «[i]nsieme di locali che sono stati concepiti per l’abitazione o la residenza di una o più persone, purché non sia stata legalmente stabilita un’altra assegnazione, ivi comprese le case di riposo e i luoghi di soggiorno convenzionati o sovvenzionati, escluse le strutture alberghiere» e, dall’altro, la «struttura alberghiera», vale a dire ogni «struttura di accoglienza di persone in grado di offrire prestazioni di servizi alla clientela, quali alberghi, locande, ostelli della gioventù, motel, pensioni o residenze turistico alberghiere».

 Procedimento principale e questioni pregiudiziali

18      La Smartflats è una società attiva nel settore immobiliare a Bruxelles dedicata, in particolare, alla locazione di alloggi per periodi di breve durata.

19      Il 10 settembre 2020 essa ha presentato, alle autorità competenti della Regione di Bruxelles-Capitale, una dichiarazione preventiva, conformemente all’articolo 4 della legge regionale dell’8 maggio 2014, per la gestione di una struttura ricettiva in un immobile situato a Bruxelles (in prosieguo: la «struttura ricettiva controversa»).

20      Con lettera dell’11 novembre 2021 tale domanda è stata respinta in quanto irricevibile a causa dell’incompletezza del fascicolo. Tale lettera precisava che, in mancanza del rilascio di un numero di registrazione, la gestione non era autorizzata.

21      Il 24 giugno 2022 la Smartflats ha scritto al sindaco della città di Bruxelles al fine di segnalare che le domande di attestato di sicurezza antincendio, di cui all’articolo 5, paragrafo 2, lettera a), della legge regionale dell’8 maggio 2014, non risultavano trattate poiché le autorità competenti di tale città ritenevano che non potesse essere rilasciato un attestato di conformità urbanistica. Ebbene, tale ordinanza non subordinerebbe il rilascio di uno di tali documenti a quello dell’altro. La Smartflats ha inviato a detto sindaco sette lettere di sollecito; l’ultima è datata 12 gennaio 2023.

22      Poiché la Smartflats ha proceduto alla gestione della struttura ricettiva controversa senza aver effettuato una dichiarazione preventiva di tale attività, le autorità competenti della Regione di Bruxelles-Capitale le hanno ingiunto, l’8 novembre 2022, di cessare immediatamente detta attività.

23      Il 10 novembre 2022 la Smartflats ha presentato una domanda di attestato di conformità antincendio semplificato al sindaco della città di Bruxelles per la struttura ricettiva controversa.

24      Il 7 dicembre 2022 il Ministro-Presidente del governo della Regione di Bruxelles-Capitale, incaricato del turismo, ha confermato l’ingiunzione di cessazione dell’8 novembre 2022, per il motivo che la Smartflats non disponeva dell’attestato di sicurezza antincendio di cui all’articolo 5, paragrafo 2, lettera a), della legge regionale dell’8 maggio 2014, né del numero di registrazione che la autorizzasse a gestire la struttura ricettiva controversa, conformemente all’articolo 4 di tale legge regionale.

25      La Smartflats ha continuato a gestire la struttura ricettiva controversa, il che ha portato, il 7 febbraio 2023, alla stesura di un verbale che constatava la violazione dell’ingiunzione di cessazione immediata dell’attività di gestione.

26      A seguito della presentazione, il 12 aprile 2023, di una nuova domanda di attestato di conformità antincendio semplificato, la Smartflats è stata informata, il 22 maggio 2023, del fatto che il rilascio di un siffatto attestato era utile solo in vista di una domanda di autorizzazione alla gestione di una struttura ricettiva. Ebbene, una siffatta gestione è anche subordinata al possesso, a titolo preventivo, di un attestato di conformità urbanistica, il cui rilascio presuppone, nell’ipotesi di un cambiamento di destinazione dell’immobile di cui trattasi, il possesso di un permesso urbanistico. Tuttavia, non era stata presentata alcuna domanda in tal senso.

27      Il 3 luglio 2023 la Smartflats ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori dinanzi al Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese, Belgio) chiedendo la revoca dell’ingiunzione di cessazione immediata dell’attività di gestione della struttura ricettiva controversa.

28      Dinanzi a tale tribunale la Regione di Bruxelles-Capitale ha concluso per l’infondatezza di tale domanda e ha presentato una domanda riconvenzionale, chiedendo che il divieto di gestire i locali sia unito ad una penalità di mora.

29      Con ordinanza del 13 novembre 2023 il presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese ha respinto la domanda della Smartflats, proposta il 3 luglio 2023, e ha accolto la domanda riconvenzionale della Regione di Bruxelles-Capitale.

30      La Smartflats ha interposto appello avverso tale ordinanza dinanzi alla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio), giudice del rinvio. Essa afferma in particolare che gli obblighi di presentare un attestato di sicurezza antincendio e un attestato di conformità urbanistica, previsti dalla legge regionale dell’8 maggio 2014, sono contrari alla direttiva 2006/123.

31      Tale giudice rileva che non è contestato dinanzi ad esso che la legge regionale dell’8 maggio 2014 rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 e che le attività ricettive costituiscano servizi ai sensi dell’articolo 4 di tale direttiva. Esso sottolinea che non è neppure contestato dinanzi ad esso che il regime istituito da tale legge regionale sia un regime di autorizzazione ai sensi dell’articolo 9 di detta direttiva, cosicché esso deve rispettare in particolare gli articoli 10 e 13 della medesima direttiva.

32      Per quanto riguarda la conformità di detto regime all’articolo 9 suddetto, tale giudice ritiene che non sia discriminatorio e si fondi su motivi imperativi di interesse generale. Esso si interroga tuttavia sulla proporzionalità di un siffatto regime. Inoltre esso precisa che, sebbene il requisito dell’attestato di sicurezza antincendio appaia compatibile con tale articolo 10, esso nutre dubbi per quanto riguarda l’obbligo di produrre un attestato di conformità urbanistica.

33      Il giudice del rinvio sottolinea che tale attestato ha come unica funzione quella di certificare che la struttura ricettiva sia stabilita nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica e che detto attestato differisce quindi dal permesso urbanistico, previsto all’articolo 98, paragrafo 1, punto 5, del CoBAT, in forza del quale la modifica della destinazione di un bene immobile richiede un siffatto permesso.

34      Tale giudice spiega che detta disposizione del CoBAT, che fa parte della normativa in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, deve essere rispettata tanto dai prestatori di servizi che dalle persone che agiscono a titolo privato cosicché, in linea di principio, essa non dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123.

35      Tuttavia esso si interroga sulla portata della distinzione, in seno agli immobili nei quali è stabilita una struttura ricettiva, tra quelli che conservano una destinazione di «alloggio», e non necessitano quindi, in assenza di modifica della destinazione del bene, di permesso urbanistico, e quelli che devono essere oggetto di una domanda di permesso urbanistico affinché la loro destinazione iniziale di «alloggio» sia modificata in quella di «struttura alberghiera», in assenza del quale non può essere rilasciato l’attestato di conformità urbanistica. Infatti, una siffatta distinzione potrebbe equivalere a disciplinare specificamente l’accesso all’attività di servizio o il suo esercizio ai sensi della direttiva 2006/123.

36      Inoltre, secondo detto giudice, per poter decidere se l’obbligo di presentare un attestato di conformità urbanistica soddisfi i requisiti di cui all’articolo 10 della direttiva 2006/123, occorre verificare se tale obbligo sia sufficientemente chiaro, inequivocabile e oggettivo nonché tenere conto, al riguardo, della circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016 che, secondo la giurisprudenza del Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio), non ha valore normativo.

37      Il giudice del rinvio rileva che, al pari del glossario del PRAS, tale circolare contiene indicazioni che consentono di determinare, nonostante il margine discrezionale lasciato alle autorità competenti dei comuni della Regione di Bruxelles-Capitale (in prosieguo: le «autorità comunali competenti»), i beni immobili ai quali deve essere riconosciuta la destinazione di «struttura alberghiera» al fine di essere destinati a strutture ricettive e quelli che possono, a tal fine, limitarsi ad avere la destinazione di «alloggio».

38      In tale contesto, detto giudice menziona un rischio di incertezza del diritto che può derivare dall’assenza di chiarimenti sul nesso esistente tra la nozione di «struttura ricettiva», definita nella legge regionale dell’8 maggio 2014, e quella di «struttura alberghiera», contenuta nel glossario del PRAS e in detta circolare.

39      Quindi, tenuto conto del margine discrezionale lasciato alle autorità comunali competenti nel rilascio del permesso urbanistico e dell’attestato di conformità urbanistica, esso si interroga sulla compatibilità del regime di autorizzazione di cui trattasi con l’articolo 13 della direttiva 2006/123.

40      In tali circostanze, la Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se la direttiva 2006/123 (…) si applichi ad una normativa nazionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, quale l’articolo 98 del [CoBAT], che formalmente riguarda allo stesso modo i prestatori di un’attività di servizi ai sensi di tale direttiva e le persone che agiscono a titolo privato, ma che, nell’interpretazione che ne viene suggerita dalla [circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016] – legge regionale che è a sua volta una normativa in materia di turismo rientrante nell’ambito di applicazione di tale direttiva – in pratica incide, se non unicamente, almeno principalmente, sull’accesso a tale attività o al suo esercizio.

2)      In caso di risposta in senso negativo a tale prima questione: se tale normativa nazionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica possa o debba comunque essere presa in considerazione per valutare la compatibilità con la direttiva 2006/123 della precitata normativa in materia di turismo, dal momento che quest’ultima include nel suo articolo [5, paragrafo 2], tra i criteri di concessione di un’autorizzazione preventiva, un attestato di conformità alla normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica, e ciò, in particolare, in considerazione del divieto di duplicazione delle condizioni di concessione con requisiti o controlli equivalenti o essenzialmente comparabili cui il prestatore di servizi è già soggetto (articolo 10, paragrafo 3, d[i tale] direttiva).

3)      Se l’articolo 9 della direttiva 2006/123 (…) osti, sotto il profilo del requisito di proporzionalità, ad un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, per il motivo principale che occorre tutelare i turisti e per il motivo sussidiario (e implicito) che il regime in questione consente la tutela dell’ambiente urbano, che implicherebbe la tutela dell’alloggio.

4)      Se l’articolo 10 della direttiva 2006/123 (…) osti a un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, il che implica in particolare la produzione di un attestato del comune in cui è stabilito l’alloggio turistico in questione, che confermi che tale alloggio è conforme alla normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore, in una situazione in cui la normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica impone il rilascio di un permesso urbanistico in caso di cambiamento dell’assegnazione o della destinazione di un bene immobile da “alloggio” a “struttura alberghiera” e la gestione di un alloggio nel senso sopracitato sarebbe qualificata come struttura alberghiera, tenuto conto del modo in cui quest’ultima nozione e quella di alloggio turistico sono rispettivamente definite nelle normative in questione.

5)      Se la risposta alla questione precedente sia diversa a seconda che la qualificazione di ciò che costituisce una “struttura alberghiera” sia o meno lasciata alla discrezionalità dell’autorità comunale, così come disciplinata in una circolare ministeriale.

6)      Se l’articolo 13 della direttiva 2006/123 (…) osti ad un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti, per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, il che implica in particolare la produzione di un attestato del comune in cui è stabilito l’alloggio turistico in questione, che confermi che tale alloggio è conforme alla normativa relativa alla pianificazione del territorio e alle norme urbanistiche in vigore, in una situazione in cui non è previsto alcun termine per il rilascio di tale attestato, non è imposto alcun obbligo specifico di motivazione e non è previsto alcun ricorso specifico.

7)      Se, in caso di illegittimità, rispetto al diritto dell’Unione europea, della condizione relativa alla produzione di un attestato di conformità urbanistica, il diritto dell’Unione imponga l’esclusione di questo solo requisito o dell’intero regime di dichiarazione preventiva e di registrazione».

 Sulla domanda di riapertura della fase orale del procedimento

41      Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 26 febbraio 2026, il governo belga ha chiesto la riapertura della fase orale del procedimento, in applicazione dell’articolo 83 del regolamento di procedura della Corte.

42      A sostegno di tale domanda detto governo afferma, in sostanza, di essere in disaccordo con talune considerazioni contenute nelle conclusioni dell’avvocato generale.

43      Inoltre detto governo sostiene che, poiché tali conclusioni non vertono sulle prime due questioni, la Corte non dispone di un chiarimento sufficiente al riguardo.

44      Occorre rilevare, da un lato, che né lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea né il regolamento di procedura prevedono la facoltà, per le parti, di depositare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale. Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 252, secondo comma, TFUE, l’avvocato generale presenta pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento. La Corte non è vincolata né a tali conclusioni né alle motivazioni in base alle quali l’avvocato generale giunge a formularle. Di conseguenza, il disaccordo di una parte con le conclusioni dell’avvocato generale, quali che siano le questioni da esso esaminate nelle sue conclusioni, non può costituire di per sé un motivo che giustifichi la riapertura della fase orale (sentenza del 30 ottobre 2025, Qassioun, C‑790/23, EU:C:2025:838, punto 34 e giurisprudenza citata).

45      Inoltre, conformemente all’articolo 252, secondo comma, TFUE e all’articolo 20, quinto comma, di tale Statuto, la Corte può decidere che la causa sia giudicata senza conclusioni o con il beneficio di conclusioni vertenti, come nel caso di specie, solo su talune questioni di diritto sollevate dalla causa. L’adozione di una siffatta decisione da parte della Corte non può neppure costituire di per sé un motivo che giustifichi la riapertura di tale fase orale.

46      È vero che la Corte, in qualsiasi momento, sentito l’avvocato generale, può disporre la riapertura della fase orale, conformemente all’articolo 83 del regolamento di procedura, in particolare se essa non si ritiene sufficientemente edotta o quando, dopo la chiusura di tale fase, una parte ha prodotto un fatto nuovo, tale da influenzare in modo decisivo la decisione della Corte, oppure quando la causa dev’essere decisa in base a un argomento che non è stato oggetto di discussione tra gli interessati.

47      Nel caso di specie la Corte, sentito l’avvocato generale, ritiene tuttavia di disporre, al termine della fase scritta del procedimento e dell’udienza di discussione svoltasi dinanzi ad essa, di tutti gli elementi necessari per statuire nella presente causa. In ogni caso, la domanda di riapertura della fase orale del procedimento proposta dal governo belga non rivela alcun fatto nuovo tale da poter influenzare in modo decisivo la decisione che la Corte è chiamata ad adottare in tale causa.

48      In tali circostanze, non è necessario disporre la riapertura della fase orale del procedimento.

 Sulle questioni pregiudiziali

 Sulla prima questione

49      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2 della direttiva 2006/123, letto in combinato disposto con il considerando 9 di quest’ultima, debba essere interpretato nel senso che tale direttiva si applica a una normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica che determina, in particolare, la destinazione degli immobili e si applica formalmente sia ai prestatori di un’attività di servizio che alle persone che agiscono a titolo privato, una volta che, in combinazione con le disposizioni di un’altra normativa nazionale istitutiva di un regime di autorizzazione preventiva che disciplina l’accesso all’attività ricettiva, essa costituisce una delle componenti di tale regime.

50      Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, quest’ultima si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro. L’articolo 2, paragrafo 2, di tale direttiva esclude tuttavia una serie di attività dal suo ambito di applicazione. Inoltre l’articolo 4, punto 1, della medesima direttiva definisce la nozione di «servizio» ai fini della stessa come qualsiasi attività economica non salariata di cui all’articolo 57 TFUE, fornita normalmente dietro retribuzione.

51      In via preliminare occorre rilevare che, come risulta dal punto 31 della presente sentenza, il giudice del rinvio afferma che non è contestato dinanzi ad esso che la legge regionale dell’8 maggio 2014, che recepisce parzialmente la direttiva 2006/123, rientra nell’ambito di applicazione di quest’ultima. Inoltre tale giudice precisa che, conformemente all’articolo 3 di detta legge regionale, qualsiasi gestione di una struttura ricettiva, corrispondente alle attività consistenti nel concedere in locazione alloggi per una o più notti, a titolo oneroso, regolarmente o occasionalmente, a turisti, rientra nella nozione di «servizi» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, e dell’articolo 4, punto 1, di tale direttiva.

52      Peraltro, detto giudice precisa che il regime istituito dagli articoli 4 e 5 della legge regionale dell’8 maggio 2014 è un regime di autorizzazione, ai sensi dell’articolo 4, punto 6, e dell’articolo 9 di detta direttiva.

53      A tal riguardo dalla decisione di rinvio risulta che, in forza dell’articolo 4 della legge regionale dell’8 maggio 2014, un prestatore di servizi che intenda gestire una struttura ricettiva nella Regione di Bruxelles-Capitale è tenuto ad effettuare una dichiarazione preventiva per la registrazione di tale struttura, il che implica di rivolgersi alle autorità regionali competenti al fine di ottenere un atto formale che gli consenta di accedere a tale attività di servizio e di esercitarla.

54      Inoltre, la registrazione di una struttura ricettiva ai fini della sua gestione nella Regione di Bruxelles-Capitale è soggetta, in forza dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera b), della legge regionale dell’8 maggio 2014, alla condizione della produzione di un attestato di conformità urbanistica rilasciato dalle autorità comunali competenti, che confermi che la struttura ricettiva di cui trattasi sia impiantata nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica. Un siffatto attestato certifica la destinazione di tale bene immobile, vale a dire la funzione alla quale quest’ultimo deve essere destinato.

55      Tuttavia, il giudice del rinvio nutre dubbi sulla questione se l’articolo 98, paragrafo 1, punto 5, del CoBAT, contenuto in una normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica, che impone, in caso di modifica di tale destinazione, il previo rilascio di un permesso urbanistico, rientri parimenti nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, posto che il rispetto di tale normativa costituisce una componente del regime di autorizzazione.

56      Occorre quindi stabilire, in sostanza, se una siffatta normativa nazionale, che assoggetta qualsiasi cambiamento di destinazione di un bene, sia a titolo professionale che non professionale, a un permesso urbanistico preventivo, rientri nell’ambito di applicazione di tale direttiva.

57      A tal riguardo la Corte ha già dichiarato che, conformemente al considerando 9 della direttiva 2006/123, ai sensi del quale sono esclusi dall’ambito di applicazione di quest’ultima, in particolare, «i requisiti come (…) le norme riguardanti lo sviluppo e l’uso delle terre [e] la pianificazione urbana e rurale», tale direttiva non è destinata ad essere applicata a requisiti che non possano essere considerati costitutivi di restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra questi ultimi, una volta che essi non disciplinano o influenzano specificamente l’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio, ma devono essere rispettati dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, così come da persone che agiscono a titolo privato (sentenze del 30 gennaio 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 123, nonché del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 40).

58      Ne consegue che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 solo le formalità amministrative, i requisiti e, pertanto, le normative degli Stati membri che disciplinano specificamente l’accesso ad un’attività di servizio o ad una categoria particolare di servizi, e l’esercizio di quest’ultima, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, in combinato disposto con l’articolo 4, punto 1, di detta direttiva (sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 41).

59      Nel caso di specie occorre rilevare che, sebbene la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale sia destinata a disciplinare il cambiamento di destinazione degli immobili e possa applicarsi a qualsiasi persona indistintamente, di modo che possa, a tale titolo, essere considerata come rientrante nell’ambito dello sviluppo o dell’uso delle terre e, in particolare, della pianificazione urbana, resta il fatto che essa riguarda, più nello specifico, le persone che intendono fornire taluni tipi di servizi, come quelli relativi all’attività di «struttura ricettiva» ai sensi della legge regionale dell’8 maggio 2014 (v., per analogia, sentenze del 30 gennaio 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 124, nonché del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 42).

60      Infatti, dalla decisione di rinvio risulta che, qualora un prestatore, come la Smartflats, intenda dare in locazione a turisti un bene immobile la cui destinazione iniziale sia l’alloggio residenziale e allorché tale bene immobile non conserva tale destinazione, ad esso dev’essere rilasciato un permesso urbanistico dalle autorità competenti del comune dove è situato tale bene immobile, conformemente all’articolo 98, paragrafo 1, punto 5, del CoBAT, che approvi la modifica di tale destinazione da «alloggio» in quella di «struttura alberghiera», ai sensi del glossario del PRAS.

61      Di conseguenza il prestatore è tenuto, in talune circostanze, ai fini dell’accesso all’attività ricettiva e del suo esercizio, a rivolgersi primariamente alle autorità comunali competenti per ottenere un permesso urbanistico, che è un atto amministrativo formale.

62      Pertanto, poiché la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale disciplina l’accesso all’attività ricettiva, vale a dire a talune forme specifiche di attività di locazione di beni immobili, essa non costituisce una normativa applicabile indistintamente in materia di sviluppo e uso delle terre o di pianificazione urbana e rurale e, pertanto, non può esulare dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 44).

63      Ne consegue che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, l’articolo 98, paragrafo 1, punto 5, del CoBAT, nella misura in cui costituisce un elemento del regime di autorizzazione preventiva istituito dagli articoli 4 e 5 della legge regionale dell’8 maggio 2014, non può essere considerato applicabile indistintamente in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, ma come disciplinante e riguardante specificamente, in talune circostanze, l’accesso all’attività ricettiva e il suo esercizio e, pertanto, come rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123.

64      Tenuto conto delle considerazioni che precedono occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 2 della direttiva 2006/123, letto in combinato disposto con il considerando 9 di quest’ultima, deve essere interpretato nel senso che tale direttiva si applica a una normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica che determina, in particolare, la destinazione degli immobili e si applica formalmente sia ai prestatori di un’attività di servizio che alle persone che agiscono a titolo privato, una volta che, in combinazione con le disposizioni di un’altra normativa nazionale istitutiva di un regime di autorizzazione preventiva che disciplina l’accesso all’attività ricettiva, essa costituisce una delle componenti di tale regime.

 Sulla seconda questione

65      Tenuto conto del fatto che la seconda questione è stata sollevata dal giudice del rinvio solo in caso di risposta in senso negativo alla prima questione e che a quest’ultima è stata fornita una risposta in senso affermativo, non occorre rispondere alla seconda questione.

 Sulla terza questione

66      Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e c), della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che, per motivi volti a tutelare i turisti nonché l’ambiente urbano, che implica l’alloggio, assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva.

67      Occorre ricordare che l’articolo 9 della direttiva 2006/123 figura nella sezione 1 del capo III di tale direttiva, relativa alle autorizzazioni, e disciplina la possibilità, per gli Stati membri, di subordinare l’accesso ad un’attività di servizi e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione. Nell’ambito della medesima sezione l’articolo 10 di detta direttiva verte sulle condizioni per il rilascio di tali autorizzazioni (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, punto 37).

68      Da tali articoli emerge che la conformità di un regime nazionale di autorizzazione ai requisiti previsti dalla medesima direttiva presuppone, in particolare, che un siffatto regime, per sua natura restrittivo della libera prestazione del servizio di cui trattasi, soddisfi le condizioni enunciate all’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva, vale a dire che non sia discriminatorio nei confronti del prestatore interessato e sia giustificato da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionato, nel senso che non possa essere realizzato tramite una misura meno restrittiva, ma anche che i criteri per il rilascio delle autorizzazioni previste da tale regime siano conformi all’articolo 10, paragrafo 2, della suddetta direttiva, vale a dire che non siano discriminatori e siano giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, commisurati all’obiettivo di interesse generale, chiari e inequivocabili, oggettivi, resi pubblici preventivamente nonché trasparenti e accessibili (v., in tal senso, sentenze del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 57, nonché del 3 dicembre 2020, Star Taxi App, C‑62/19, EU:C:2020:980, punto 86).

69      Ne consegue che la valutazione della conformità della normativa di uno Stato membro, che istituisce un siffatto regime di autorizzazione, ai due articoli indicati al punto precedente della presente sentenza, i quali enunciano obblighi chiari, precisi e incondizionati che conferiscono loro efficacia diretta, presuppone che siano valutati separatamente e in successione, anzitutto, la giustificazione del principio stesso dell’istituzione di tale regime e poi i criteri per il rilascio delle autorizzazioni previste da quest’ultimo (sentenze del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 58, nonché del 3 dicembre 2020, Star Taxi App, C‑62/19, EU:C:2020:980, punto 87).

70      Con riferimento, in particolare, alla normativa di uno Stato membro mediante la quale il legislatore nazionale incarica talune autorità locali di attuare un «regime di autorizzazione», ai sensi dell’articolo 4, punto 6, della direttiva 2006/123, fissando le condizioni alle quali siano rilasciate le autorizzazioni previste da tale regime, spetta ai giudici nazionali, da un lato, valutare la conformità all’articolo 9 di tale direttiva del ricorso, da parte del legislatore nazionale, a un siffatto meccanismo e, dall’altro, verificare se i criteri enunciati da tale legislatore e che disciplinano la concessione di dette autorizzazioni da parte delle autorità locali, nonché l’effettiva attuazione degli stessi da parte delle autorità locali le cui misure sono contestate, siano conformi ai requisiti previsti all’articolo 10 di detta direttiva (sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 59).

71      Nel caso di specie, per quanto riguarda la conformità della normativa di cui trattasi nel procedimento principale all’articolo 9 della direttiva 2006/123, il giudice del rinvio ritiene che il regime di autorizzazione in questione nel procedimento principale non sia discriminatorio nei confronti del gestore della struttura ricettiva. Esso interroga la Corte, in particolare, in merito alle condizioni seconda e terza previste a tale articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e c).

72      Per quanto riguarda, in primo luogo, la condizione prevista a detto articolo 9, paragrafo 1, lettera b), dalla decisione di rinvio risulta che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale ha come obiettivi la tutela sia dei turisti che dell’ambiente urbano, il che implica la tutela dell’alloggio.

73      Tali obiettivi costituiscono motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare un regime di autorizzazione preventiva.

74      Infatti, da un lato, l’articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123, letto alla luce del considerando 40 di quest’ultima, prevede che i motivi imperativi di interesse generale che gli Stati membri possono invocare sono motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte e includono, in particolare, la tutela dei consumatori e dei destinatari dei servizi nonché la tutela dell’ambiente urbano (v., in tal senso, sentenze del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 67 e giurisprudenza citata, e del 27 febbraio 2025, AEON NEPREMIČNINE e a., C‑674/23, EU:C:2025:113, punto 54).

75      Dall’altro lato, la Corte ha già riconosciuto che esigenze relative alla politica dell’edilizia popolare e dirette a lottare contro la pressione fondiaria, in particolare quando un mercato specifico è caratterizzato da una scarsità strutturale di alloggi e da una densità di popolazione particolarmente elevata, possono costituire motivi imperativi di interesse generale (sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 68 e giurisprudenza citata).

76      Ne consegue che un regime di autorizzazione preventiva le cui diverse componenti sottopongono l’attività ricettiva e il suo esercizio, in via preliminare, da un lato, ad un sistema di dichiarazione e registrazione presso le autorità regionali interessate e, dall’altro, alla presentazione di un attestato di conformità urbanistica il cui rilascio presuppone, in talune circostanze, il possesso di un permesso urbanistico rilasciato dalle autorità comunali competenti, può essere giustificato dagli obiettivi di tutela dei turisti e dell’ambiente urbano, che implica l’alloggio.

77      In secondo luogo, l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2006/123 richiede che l’obiettivo perseguito da un regime di autorizzazione non possa essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia. Tale condizione comprende il requisito secondo cui tale regime di autorizzazione deve essere idoneo a garantire la realizzazione di tale obiettivo e non eccedere quanto è necessario per raggiungerlo.

78      Occorre precisare che una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito solo qualora risponda effettivamente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punto 84 e giurisprudenza citata).

79      A tal riguardo occorre ricordare che, benché spetti in ultima analisi al giudice nazionale, il solo competente a valutare i fatti e ad interpretare la normativa nazionale, stabilire se e in che misura una tale normativa risponda alle esigenze derivanti dal principio di proporzionalità, la Corte, chiamata a fornire a tale giudice una risposta utile, è tuttavia competente a offrirgli indicazioni tratte dal fascicolo del procedimento principale di cui dispone, come pure dalle osservazioni scritte ed orali sottopostele, idonee a mettere il giudice nazionale in grado di decidere (sentenze del 30 marzo 1993, Thomas e a., C‑328/91, EU:C:1993:117, punto 13; del 13 febbraio 2014, Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, punto 40, nonché del 18 giugno 2026, Penny Market, C‑658/24, EU:C:2026:495, punto 58).

 L’obiettivo di tutela dei turisti

80      Il governo belga sostiene che un sistema di semplice dichiarazione della gestione delle strutture ricettive, accompagnato da un controllo a posteriori del rispetto delle condizioni applicabili da parte dei prestatori, non consente di realizzare l’obiettivo di tutela dei turisti tanto efficacemente quanto il regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi, poiché un siffatto sistema non è idoneo a garantire, prima dell’avvio di una qualsiasi gestione, la verifica del rispetto delle norme relative alla protezione antincendio, al casellario giudiziario di tali prestatori, alla sottoscrizione di un contratto di assicurazione da parte dei medesimi e alla conformità della struttura ricettiva ai requisiti minimi di abitabilità e salubrità.

81      La Smartflats e la Commissione europea affermano che l’obiettivo di tutela dei turisti non è perseguito in modo coerente e sistematico, e che il regime di autorizzazione di cui trattasi nel procedimento principale non sembra rispettare i principi di necessità e proporzionalità.

82      Da un lato, la Smartflats sostiene che il fatto che un sistema di dichiarazione della gestione delle struttura ricettive, accompagnato da un controllo a posteriori dei prestatori, sia tanto efficace quanto il regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi è dimostrato, sotto un primo profilo, dalla sostituzione, nel corso del 2013, del regime ex ante del permesso di locazione applicabile agli alloggi ammobiliati nonché ai piccoli alloggi con un regime di controlli ex post, in materia di salubrità e sicurezza delle abitazioni, e, sotto un secondo profilo, dall’assenza di un siffatto regime di autorizzazione nelle normative adottate dalla Regione fiamminga (Belgio) e dalla Regione vallona (Belgio); in tali regioni si effettuano solo controlli a posteriori dell’attività ricettiva.

83      Dall’altro lato, la Commissione rileva che la legge regionale della Regione di Bruxelles-Capitale, del 17 luglio 2003, recante il Code bruxellois du Logement (Codice di Bruxelles dell’edilizia abitativa; Moniteur belge del 18 luglio 2013, pag. 45297), nella versione applicabile, prevede che ogni alloggio debba rispettare taluni criteri, i quali sono definiti in un decreto del governo della Regione di Bruxelles-Capitale che stabilisce i requisiti fondamentali in materia di sicurezza, salubrità e attrezzatura degli alloggi. Poiché tali requisiti valgono anche per i beni immobili gestiti per attività ricettive, tale istituzione è del parere che il governo belga non possa utilmente invocare la necessità di far rispettare le norme minime per giustificare la necessità del regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi, poiché il rispetto di tali norme minime sarebbe già garantito da altre normative.

84      A tal riguardo, sotto un primo profilo, sebbene la Corte non sia competente a interpretare le disposizioni rilevanti di tale legge regionale e di tale decreto, si deve giudicare che, nei limiti in cui il giudice del rinvio constatasse che da tali disposizioni risulti già che i beni immobili situati nel territorio della Regione di Bruxelles-Capitale e destinati a strutture ricettive devono rispettare le norme minime in materia di sicurezza, abitabilità e salubrità, e che tale rispetto può essere oggetto di un controllo da parte delle autorità competenti, il governo belga non può invocare, per giustificare il regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi, la necessità di garantire la conformità di tali beni immobili a siffatte norme minime.

85      Spetterà a tale giudice verificare le modalità di controllo della sicurezza, abitabilità e salubrità dei beni concessi in locazione e trarne le conseguenze per quanto riguarda la giustificazione del regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi.

86      Sotto un secondo profilo, l’eventuale constatazione, da parte di detto giudice, dell’esistenza di normative, adottate dalla Regione fiamminga e dalla Regione vallona, che prevedano un sistema di semplice dichiarazione della gestione delle strutture ricettive e comprendano un controllo a posteriori del rispetto delle condizioni applicabili, costituirebbe un solido indizio del fatto che sia possibile raggiungere un livello analogo di tutela dei turisti ricorrendo a mezzi meno restrittivi rispetto all’istituzione del regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi.

87      Sotto un terzo profilo, il giudice del rinvio dovrà valutare in che misura la necessità di verificare il rispetto delle norme relative alla protezione antincendio, al casellario giudiziario dei prestatori e alla sottoscrizione di un contratto di assicurazione da parte di questi ultimi richieda un regime di autorizzazione preventiva.

 L’obiettivo di tutela dell’ambiente urbano e dell’alloggio

88      Come risulta dai punti 60 e 61 della presente sentenza, in forza del regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi, l’attività di gestione di una struttura ricettiva da parte di un prestatore richiede che esso presenti un attestato di conformità urbanistica il cui rilascio può necessitare un permesso urbanistico concesso dalle autorità comunali competenti, che approvi la modifica della destinazione da «alloggio» di tale bene immobile in quella di «struttura alberghiera», ai sensi del glossario del PRAS.

89      Il governo belga ritiene che un siffatto regime sia indispensabile per lottare contro il fenomeno della sostituzione degli alloggi residenziali con strutture ricettive concesse in locazione su talune piattaforme e contro l’aumento dei prezzi di tali alloggi residenziali.

90      La Smartflats e la Commissione riconoscono che un regime di autorizzazione preventiva può essere necessario e proporzionato per conseguire l’obiettivo di tutela dell’ambiente urbano e dell’alloggio. Tuttavia esse sottolineano, in sostanza, che il regime di cui trattasi nel procedimento principale è sproporzionato in quanto, da un lato, l’impatto nella Regione di Bruxelles-Capitale delle locazioni di strutture ricettive sul mercato locativo residenziale è marginale e, dall’altro, tale regime si applica all’intera Regione e non solo ai comuni dove la tensione sui canoni di locazione è particolarmente marcata. Inoltre, esse sostengono che detto regime si applica a tutte le forme di gestione di strutture ricettive senza che sia operata una distinzione a seconda del fatto che lo stabilimento costituisca o meno la residenza principale del gestore, a seconda della qualità di quest’ultimo o a seconda della frequenza delle sue attività.

91      Per quanto riguarda l’idoneità di un siffatto regime di autorizzazione preventiva a conseguire l’obiettivo di tutela dell’ambiente urbano e dell’alloggio, si deve ritenere che un obbligo di presentare un attestato di conformità urbanistica, eventualmente dopo il rilascio di un permesso urbanistico che autorizzi la modifica della destinazione del bene immobile di cui trattasi, possa contribuire a una siffatta tutela.

92      Un siffatto regime può rivelarsi necessario per conseguire tale obiettivo, in particolare qualora sia giustificato da tensioni sul mercato della locazione di alloggi residenziali e tali tensioni non possano essere risolte efficacemente mediante un controllo a posteriori, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punti 73 e 74).

93      Anzitutto, può costituire un solido indizio di tali tensioni uno studio o qualsiasi altra analisi oggettiva a sostegno della conclusione secondo cui l’attività di gestione delle strutture ricettive abbia un effetto significativo sull’offerta degli alloggi residenziali nella Regione di Bruxelles-Capitale e/o sul livello dei canoni di locazione di tali alloggi (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 73).

94      Inoltre, ai fini della valutazione della proporzionalità di tale regime, occorre tener conto della portata geografica di tale obbligo, vale a dire se esso si applichi uniformemente nella Regione di Bruxelles-Capitale o se la sua applicazione abbia una portata geografica ristretta, che riguardi solo taluni comuni o talune zone di tali comuni, che si trovino a far fronte a tensioni sul mercato della locazione di alloggi residenziali a seguito dello sviluppo dell’attività di gestione di strutture ricettive (v., per analogia, sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 73).

95      Infine, occorre rilevare che l’obiettivo di tutela dell’ambiente urbano e dell’alloggio non può giustificare un siffatto obbligo se e in quanto si applichi ai beni immobili che costituiscono la residenza principale del gestore dato che, in una simile ipotesi, la gestione di un siffatto bene immobile come struttura ricettiva, sia essa temporanea e/o parziale, non comporta conseguenze sul mercato locativo di lunga durata.

96      Tenuto conto di quanto precede, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e c), della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che, per motivi volti a tutelare i turisti nonché l’ambiente urbano, che implica l’alloggio, assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva a condizione che, tenendo conto, in particolare, della sua portata geografica e della sua incidenza sulle esigenze residenziali delle aree urbane in cui esso si applica, tale regime sia necessario per la realizzazione di detti obiettivi e che questi ultimi non possano essere conseguiti tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia.

 Sulle questioni quarta e quinta

97      Con le sue questioni quarta e quinta, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva, il quale impone in particolare la presentazione di un attestato di conformità urbanistica relativa al bene immobile di cui trattasi, la cui concessione è subordinata, in forza della normativa nazionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, al rilascio di un permesso urbanistico, qualora la gestione di tale bene a fini ricettivi implichi un cambiamento della sua destinazione da «alloggio» a «struttura alberghiera» e la gestione di un siffatto alloggio a fini ricettivi possa essere qualificata come «struttura alberghiera». Esso chiede, inoltre, se la risposta a tale questione sia diversa qualora tale qualificazione rientri nel potere di valutazione dell’autorità comunale, quale disciplinato da una circolare ministeriale.

98      Come emerge dai punti da 68 a 70 della presente sentenza, qualora risulti che il regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi nel procedimento principale soddisfi le condizioni previste all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, spetterà ancora al giudice del rinvio verificare se, come richiesto dall’articolo 10, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva, tale regime si basi su criteri che limitano l’esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti affinché tale potere non sia utilizzato in modo arbitrario, criteri che devono in particolare essere giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, commisurabili a tale obiettivo di interesse generale, chiari e inequivocabili, oggettivi, resi pubblici preventivamente e, infine, trasparenti e accessibili.

99      Tenuto conto della giurisprudenza ricordata al punto 79 della presente sentenza e dei quesiti del giudice del rinvio riguardanti l’obbligo di presentare un attestato di conformità urbanistica e, eventualmente, quello di vedersi rilasciare un permesso urbanistico, occorre fornire a tale giudice indicazioni idonee a metterlo in grado di decidere.

100    Al riguardo occorre precisare che tali quesiti non vertono sul requisito di cui a detto articolo 10, paragrafo 2, lettera a), e che, per quanto riguarda i requisiti di cui al medesimo articolo 10, paragrafo 2, lettere b) e c), detto giudice deve tener conto delle considerazioni formulate dalla Corte nell’ambito della risposta fornita alla terza questione.

101    Occorre rilevare, in primo luogo, per quanto riguarda il requisito di pubblicità preventiva, trasparenza e accessibilità delle condizioni di rilascio delle autorizzazioni, di cui all’articolo 10, paragrafo 2, lettere f) e g), della direttiva 2006/123, che spetta al giudice del rinvio verificare se ogni prestatore che intenda gestire una struttura ricettiva sia in grado di conoscere pienamente la necessità di ottenere il rilascio, se del caso, di un permesso urbanistico e le condizioni per il rilascio di tale permesso.

102    A tal riguardo, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che la legge regionale dell’8 maggio 2014, il CoBAT e il glossario del PRAS sono stati pubblicati ufficialmente, e che la circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016 è accessibile sul sito Internet della Regione di Bruxelles-Capitale.

103    Ebbene, siffatte misure di pubblicità sono sufficienti a soddisfare i requisiti di pubblicità preventiva, trasparenza e accessibilità di cui all’articolo 10, paragrafo 2, lettere f) e g), della direttiva 2006/123, dal momento che consentono efficacemente a qualsiasi interessato di essere immediatamente informato dell’esistenza di una normativa che può pregiudicare l’accesso all’attività di cui trattasi o l’esercizio della stessa (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 107).

104    Per quanto riguarda, in secondo luogo, i requisiti di chiarezza, inequivocabilità e oggettività, previsti all’articolo 10, paragrafo 2, lettere d) ed e), della direttiva 2006/123, occorre ricordare che la Corte ha già avuto occasione di precisare che i requisiti di chiarezza e inequivocabilità, di cui all’articolo 10, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123 rinviano alla necessità di rendere le condizioni di autorizzazione facilmente comprensibili per tutti, evitando qualsiasi ambiguità nel loro tenore letterale. Quanto al requisito di oggettività prescritto dall’articolo 10, paragrafo 2, lettera e), di tale direttiva, esso mira a che le domande di autorizzazione siano valutate sulla base dei loro propri meriti, al fine di garantire agli interessati che la loro domanda sia trattata con obiettività e imparzialità, come peraltro imposto dall’articolo 13, paragrafo 1, di detta direttiva (sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 96 nonché giurisprudenza citata).

105    Di conseguenza, spetta al giudice del rinvio valutare se le nozioni previste nella normativa nazionale pertinenti per il rilascio di un attestato di conformità urbanistica e di un permesso urbanistico siano comprensibili, inequivocabili ed esenti da contraddizioni, cosicché la loro applicazione da parte delle autorità comunali competenti sia prevedibile per gli interessati e non sia utilizzata in modo arbitrario.

106    Per quanto riguarda, in particolare, la circostanza che la circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016 prevede che le autorità competenti conservino il loro pieno potere di valutazione per stabilire, caso per caso, la conformità dell’assegnazione data al bene, si deve giudicare che la mera circostanza che una circolare ministeriale sia priva di valore normativo non osta a che essa possa essere presa in considerazione per precisare i criteri che disciplinano il rilascio dell’autorizzazione. Spetta tuttavia al giudice del rinvio verificare se, tenuto conto del suo contenuto e del suo valore giuridico, tale circolare, letta in combinato disposto con le disposizioni vincolanti applicabili, consenta agli interessati di determinare, sulla base di criteri sufficientemente chiari, oggettivi e inequivocabili, le circostanze in cui la gestione di un alloggio a fini ricettivi comporti un cambiamento della sua destinazione e, pertanto, richieda il rilascio di un permesso urbanistico.

107    A tal riguardo occorre rilevare che il fatto che detta circolare, da un lato, affermi che la nozione di «struttura alberghiera» «deve essere interpretata in senso ampio e concerne qualsiasi forma di struttura destinata ad ospitare una popolazione di passaggio, il che la distingue dalla nozione di “alloggio”», e ricorda, dall’altro, che, «se il bene in cui si trova lo stabilimento della struttura ricettiva conserva una funzione principale di alloggio residenziale, esso non deve essere destinato a struttura alberghiera», che include l’«alloggio concesso in locazione turistica occasionalmente o (…) l’alloggio presso il quale il gestore risiede abitualmente», può, fatta salva la valutazione del giudice del rinvio, contribuire a che le condizioni contenute nella legge regionale dell’8 maggio 2014 e nella normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica siano, così illustrate, sufficientemente chiare e oggettive da consentire alle competenti autorità comunali di applicarle in modo non arbitrario e prevedibile.

108    Tuttavia, qualora tale giudice accerti che le competenti autorità comunali, quando decidono su una domanda di permesso urbanistico, dispongono, in forza di tale circolare, di un potere discrezionale di valutazione che consente loro di prendere una decisione, in base a ragioni di mera convenienza, al fine di determinare le «strutture ricettive» che devono essere considerate come «strutture alberghiere», l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 non può considerarsi rispettato.

109    Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni quarta e quinta dichiarando che l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, lettere da d) a g), della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva, il quale impone in particolare la presentazione di un attestato di conformità urbanistica relativa al bene immobile di cui trattasi, la cui concessione è subordinata, in forza della normativa nazionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, al rilascio di un permesso urbanistico, qualora la gestione di tale bene a fini ricettivi implichi un cambiamento della sua destinazione da «alloggio» a «struttura alberghiera» e la gestione di un siffatto alloggio a fini ricettivi possa essere qualificata come «struttura alberghiera», purché le condizioni di concessione di tale attestato e, se del caso, di un permesso urbanistico siano conformi ai requisiti fissati da tale disposizione e purché tali obblighi possano essere soddisfatti a condizioni trasparenti e accessibili. La circostanza che l’autorità comunale disponga di un potere discrezionale per quanto riguarda la qualificazione di detto bene non è incompatibile con l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123, una volta che tale potere è sufficientemente limitato da tali requisiti e soggetto a garanzie che consentano di evitare un suo esercizio arbitrario.

 Sulla sesta questione

110    Con la sua sesta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 10, paragrafo 6, e l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva 2006/123 debbano essere interpretati nel senso che una normativa nazionale che assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva, il quale impone la presentazione di un attestato rilasciato dalle competenti autorità comunali, che confermi che tale struttura sia impiantata nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica, debba prevedere, per il trattamento di una domanda volta al rilascio di un siffatto attestato, un termine ragionevole prestabilito e reso pubblico preventivamente, un obbligo di motivazione da parte di tali autorità in sede di adozione di una decisione di diniego del rilascio di tale attestato e la facoltà di proporre ricorso contro una siffatta decisione.

111    Conformemente all’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, nelle procedure di autorizzazione ogni domanda deve essere trattata entro un termine ragionevole prestabilito e reso pubblico preventivamente, il quale decorre solo dal momento in cui viene presentata tutta la documentazione.

112    Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 6, di tale direttiva, salvo nel caso del rilascio di un’autorizzazione, qualsiasi decisione delle autorità competenti deve essere motivata e poter essere oggetto di un ricorso dinanzi a un tribunale o ad un’altra istanza di appello.

113    A tal riguardo l’articolo 13, paragrafo 5, di detta direttiva enuncia che ogni domanda di autorizzazione è oggetto di una ricevuta, che indica il termine per il trattamento di tale domanda nonché i mezzi di ricorso che possono consentire all’interessato di contestare la decisione adottata.

114    Nel caso di specie, tenuto conto delle peculiarità del regime di autorizzazione di cui trattasi nel procedimento principale, quali esposte ai punti 54, 60 e 61 della presente sentenza, e a causa, in particolare, dei legami intrinseci tra il rilascio dell’autorizzazione alla gestione di una struttura ricettiva e quello di un attestato di conformità urbanistica, che presuppone, eventualmente, la concessione di un permesso urbanistico, non si può ritenere, come afferma il governo belga, che un attestato di conformità urbanistica faccia parte di «tutta la documentazione» da presentare nell’ambito della procedura di autorizzazione dell’esercizio dell’attività ricettiva, ai sensi della seconda frase di tale articolo 13, paragrafo 3. Al contrario, come rileva, in sostanza, l’avvocato generale ai paragrafi 132 e 133 delle sue conclusioni, in un siffatto contesto particolare, la procedura volta al rilascio di tale attestato deve, di per sé, essere conforme all’articolo 13 della direttiva 2006/123.

115    Ebbene, con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, dalle indicazioni fornite da quest’ultimo risulta che, per quanto riguarda la presentazione di una domanda di attestato urbanistico alle competenti autorità comunali, la normativa nazionale non prevede, per il trattamento di tale domanda, un termine ragionevole prestabilito e reso pubblico preventivamente, un obbligo di motivazione della decisione di diniego del rilascio di un siffatto attestato e la facoltà di proporre ricorso contro una siffatta decisione.

116    Date tali circostanze, occorre rispondere alla sesta questione dichiarando che l’articolo 10, paragrafo 6, e l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva 2006/123 devono essere interpretati nel senso che una normativa nazionale che assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva, il quale impone la presentazione di un attestato rilasciato dalle competenti autorità comunali, che confermi che tale struttura sia impiantata nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica, deve prevedere, per il trattamento di una domanda volta al rilascio di un siffatto attestato, un termine ragionevole prestabilito e reso pubblico preventivamente, un obbligo di motivazione da parte di tali autorità in sede di adozione di una decisione di diniego del rilascio di tale attestato e la facoltà di proporre ricorso contro una siffatta decisione.

 Sulla settima questione

117    Con la sua settima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 1, e l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 debbano essere interpretati nel senso che, qualora un regime di autorizzazione preventiva, il quale disciplina l’accesso all’attività ricettiva, sia conforme agli obblighi enunciati in tale articolo 9, paragrafo 1, ma la condizione di presentare un attestato di conformità urbanistica, facente parte di tale regime, non rispetti gli obblighi enunciati in tale articolo 10, paragrafo 2, dette disposizioni impongono l’inapplicabilità del regime in questione o di questa sola condizione.

118    Occorre rilevare, da un lato, che, in forza del principio del primato, i giudici nazionali sono tenuti ad interpretare, nella maggior misura possibile, il loro diritto interno in modo conforme al diritto dell’Unione. Ove non possa procedere a un’interpretazione della normativa nazionale conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito di propria competenza, le disposizioni del diritto dell’Unione ha l’obbligo di garantire la piena efficacia delle medesime, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi normativa nazionale, anche posteriore, contraria a una disposizione del diritto dell’Unione direttamente efficace, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale (v., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punti 57, 58 e 61 nonché giurisprudenza citata).

119    Dall’altro lato, come ricordato al punto 69 della presente sentenza, gli obblighi enunciati all’articolo 9, paragrafo 1, e all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 sono chiari, precisi e incondizionati, il che conferisce loro efficacia diretta.

120    Inoltre, l’inapplicabilità parziale di un regime di autorizzazione nazionale dipende, in linea di principio, dalla questione se l’elemento di cui trattasi sia separabile dal resto di tale regime, senza modificarne la sostanza, circostanza che spetta al giudice nazionale valutare.

121    Di conseguenza, nei limiti in cui il giudice del rinvio constati che il regime di autorizzazione preventiva che disciplina l’accesso all’attività ricettiva è conforme agli obblighi enunciati all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, ma che non gli è possibile interpretare e applicare le disposizioni della normativa nazionale relative alla condizione di presentare un attestato di conformità urbanistica in modo conforme agli obblighi enunciati all’articolo 10, paragrafo 2, di tale direttiva, detto giudice deve verificare se tale condizione sia separabile dal resto di tale regime.

122    Se così fosse, detta condizione dovrà essere ignorata in sede di applicazione di detto regime.

123    In caso contrario, lo stesso intero regime dovrà essere disapplicato.

124    Pertanto, occorre rispondere alla settima questione dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 1, e l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 devono essere interpretati nel senso che, qualora un regime di autorizzazione preventiva, il quale disciplina l’accesso all’attività ricettiva, sia conforme agli obblighi enunciati in tale articolo 9, paragrafo 1, ma la condizione di presentare un attestato di conformità urbanistica, facente parte di tale regime, non rispetti gli obblighi enunciati in tale articolo 10, paragrafo 2, dette disposizioni impongono l’inapplicabilità di questa sola condizione, purché quest’ultima sia separabile dal resto del regime di autorizzazione preventiva.

 Sulle spese

125    Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)      L’articolo 2 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, letto in combinato disposto con il considerando 9 di quest’ultima,

deve essere interpretato nel senso che:

tale direttiva si applica a una normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica che determina, in particolare, la destinazione degli immobili e si applica formalmente sia ai prestatori di un’attività di servizio che alle persone che agiscono a titolo privato, una volta che, in combinazione con le disposizioni di un’altra normativa nazionale istitutiva di un regime di autorizzazione preventiva che disciplina l’accesso all’attività ricettiva, essa costituisce una delle componenti di tale regime.

2)      L’articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e c), della direttiva 2006/123

deve essere interpretato nel senso che:

esso non osta a una normativa nazionale che, per motivi volti a tutelare i turisti nonché l’ambiente urbano, che implica l’alloggio, assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva a condizione che, tenendo conto, in particolare, della sua portata geografica e della sua incidenza sulle esigenze residenziali delle aree urbane in cui esso si applica, tale regime sia necessario per la realizzazione di detti obiettivi e che questi ultimi non possano essere conseguiti tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia.

3)      L’articolo 10, paragrafi 1 e 2, lettere da d) a g), della direttiva 2006/123

deve essere interpretato nel senso che:

esso non osta a una normativa nazionale che assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva, il quale impone in particolare la presentazione di un attestato di conformità urbanistica relativa al bene immobile di cui trattasi, la cui concessione è subordinata, in forza della normativa nazionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, al rilascio di un permesso urbanistico, qualora la gestione di tale bene a fini ricettivi implichi un cambiamento della sua destinazione da «alloggio» a «struttura alberghiera» e la gestione di un siffatto alloggio a fini ricettivi possa essere qualificata come «struttura alberghiera», purché le condizioni di concessione di tale attestato e, se del caso, di un permesso urbanistico siano conformi ai requisiti fissati da tale disposizione e purché tali obblighi possano essere soddisfatti a condizioni trasparenti e accessibili. La circostanza che l’autorità comunale disponga di un potere discrezionale per quanto riguarda la qualificazione di detto bene non è incompatibile con l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123, una volta che tale potere è sufficientemente limitato da tali requisiti e soggetto a garanzie che consentano di evitare un suo esercizio arbitrario.

4)      L’articolo 10, paragrafo 6, e l’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva 2006/123

devono essere interpretati nel senso che:

una normativa nazionale che assoggetta l’attività ricettiva a un regime di autorizzazione preventiva, il quale impone la presentazione di un attestato rilasciato dalle competenti autorità comunali, che confermi che tale struttura sia impiantata nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica, deve prevedere, per il trattamento di una domanda volta al rilascio di un siffatto attestato, un termine ragionevole prestabilito e reso pubblico preventivamente, un obbligo di motivazione da parte di tali autorità in sede di adozione di una decisione di diniego del rilascio di tale attestato e la facoltà di proporre ricorso contro una siffatta decisione.

5)      L’articolo 9, paragrafo 1, e l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123

devono essere interpretati nel senso che:

qualora un regime di autorizzazione preventiva, il quale disciplina l’accesso all’attività ricettiva, sia conforme agli obblighi enunciati in tale articolo 9, paragrafo 1, ma la condizione di presentare un attestato di conformità urbanistica, facente parte di tale regime, non rispetti gli obblighi enunciati in tale articolo 10, paragrafo 2, dette disposizioni impongono l’inapplicabilità di questa sola condizione, purché quest’ultima sia separabile dal resto del regime di autorizzazione preventiva.

Firme

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*      Lingua processuale: il francese.

 

 

 

 

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

presentate il 5 febbraio 2026 (1)

Causa C‑813/24

Smartflats SA

contro

Région de Bruxelles‑Capitale

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio)]

« Procedimento pregiudiziale – Libera prestazione di servizi – Direttiva 2006/123/CE – — Servizi nel mercato interno – Gestione di un alloggio turistico – Regime di autorizzazione – Condizioni per la concessione dell’autorizzazione – Gestione subordinata ad una dichiarazione preventiva e ad una registrazione – Requisito di un attestato di conformità urbanistica – Necessità del permesso urbanistico – Intervento di autorità regionali e comunali nella procedura – Assenza di termini di decisione e di ricorsi giurisdizionali nella procedura per l’ottenimento dell’attestato di conformità urbanistica »

1.        Il presente rinvio pregiudiziale verte sulla compatibilità con la direttiva 2006/123/CE (2) delle norme che disciplinano, nella Région de Bruxelles‑Capitale (regione di Bruxelles‑Capitale, Belgio), l’autorizzazione e la registrazione degli alloggi turistici.

2.        La complessa normativa regionale, la cui attuazione da parte delle autorità comunali solleva non pochi interrogativi, prevede, tra i requisiti per l’autorizzazione di un alloggio turistico, il rilascio di un attestato di conformità urbanistica.

3.        Nella sentenza Cali Apartments (3) la Corte ha esaminato problemi giuridici più o meno analoghi a quelli del presente rinvio, in riferimento alla normativa francese sugli alloggi turistici soggetti ad un regime di autorizzazione preventiva (4).

4.        Nella presente causa la Corte ha l’opportunità di precisare la propria giurisprudenza sulla compatibilità con la direttiva 2006/123 di norme nazionali che limitano la prestazione di servizi turistici. Un nuovo strumento normativo successivo alla sentenza Cali Apartments, il regolamento (UE) 2024/1028 (5), può aiutare a comprendere meglio il dibattito.

5.        La controversia all’origine del rinvio pregiudiziale si colloca in un contesto nel quale molte città turistiche europee con attrattiva turistica sono interessate dall’espansione di questo tipo di alloggi. I problemi di vario genere (economici, sociali, urbanistici) provocati dalla loro proliferazione sono all’ordine del giorno nel dibattito politico degli Stati membri (6).

I.      Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione: direttiva 2006/123.

6.        Rinvio alla trascrizione dei considerando e delle disposizioni della direttiva 2006/123 contenuta nei punti da 3 a 11 della sentenza Cali Apartments.

B.      Diritto belga

1.      Legge regionale dell’8 maggio 2014 (7)

7.        L’articolo 2 indica che tale legge incorpora parzialmente nel diritto belga la direttiva 2006/123.

8.        L’articolo 3, punto 2, definisce l’alloggio (hébergement) turistico come «qualsiasi alloggio [(logement)] proposto per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, a turisti».

9.        L’articolo 3, punto 6, menziona, tra le varie categorie di alloggio, le «residenze turistiche».

10.      Ai sensi dell’articolo 4, la gestione di un alloggio turistico è soggetta ad una «dichiarazione preventiva» e ad una registrazione, nonché al rispetto delle condizioni che sono in particolare precisate dall’articolo 5, punto 2 (8).

11.      Le condizioni precisate all’articolo 5, punto 2, sono le seguenti:

–        l’ottenimento di un attestato di sicurezza antincendio rilasciato dal sindaco del comune in cui l’alloggio turistico si trova, previo parere del servizio competente (9). Alle condizioni fissate dal governo, per talune strutture, tra cui le residenze turistiche, può essere sufficiente un attestato di controllo semplificato [lettera a)];

–        l’ottenimento di un attestato del comune in cui è situato l’alloggio turistico, che confermi che tale alloggio «è stabilito nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore» [(lettera b)].

2.      Decreto del 24 marzo 2016 (10)

12.      Per quanto riguarda l’attestato di sicurezza antincendio, l’articolo 27 specifica le condizioni necessarie per ottenere un attestato di controllo semplificato, ai sensi dell’articolo 5, punto 2, lettera a), della legge regionale dell’8 maggio 2014.

13.      L’articolo 27 prescrive che la capacità massima dell’alloggio sia inferiore a dieci persone e nessun altro alloggio si trovi nello stesso edificio, oppure che la struttura si trovi in un edificio che ospita diversi alloggi turistici la cui capacità totale sia inferiore a dieci persone, a condizione tuttavia che, per le residenze turistiche, l’alloggio turistico non sia esercito da un gestore che gestisce contemporaneamente più di cinque alloggi.

3.      Piano regionale di destinazione del suolo (11)

14.      L’attestato di conformità urbanistica richiede che il comune confermi che l’esercizio dell’attività progettata è conforme alla situazione urbanistica del bene.

15.      A tal riguardo, il documento di riferimento è il glossario (12) del PRAS, che distingue:

–        l’«alloggio» (logement), definito come un «insieme di locali che sono stati concepiti per l’abitazione o la residenza di una o più persone, purché non sia stata legalmente stabilita un’altra destinazione, ivi comprese le case di riposo e gli alloggi autorizzati o sovvenzionati, escluse le strutture alberghiere», e

–        la «struttura alberghiera», definita come una «struttura di accoglienza di persone in grado di offrire prestazioni di servizi alla clientela, quali hotel, alberghi, ostelli della gioventù, motel, pensioni, appart‑hotel o flat‑hotel, ...».

4.      Codice di Bruxelles sulla pianificazione territoriale (13)

16.      L’articolo 98 impone, nel suo paragrafo 1, punto 5, l’ottenimento di un permesso urbanistico quando si tratta di modificare la destinazione (vale a dire la funzione per la quale il bene deve essere impiegato in base al relativo permesso edilizio o urbanistico) o l’uso (inteso, nell’ambito della suddetta destinazione, come l’attività precisa che si svolge all’interno o sul bene) di un immobile.

5.      Circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016 (14) 

17.      Ai sensi del paragrafo 2:

–        «Da un punto di vista urbanistico, il criterio principale che distingue la struttura alberghiera dall’alloggio è il fatto che la funzione di residenza/alloggio cede il passo alla nozione di ospitalità di una clientela di passaggio».

–        La nozione di struttura alberghiera «deve essere interpretata in senso ampio e comprende qualsiasi tipo di struttura destinata ad accogliere una popolazione di passaggio, il che la distingue dalla nozione di alloggio».

–        «Occorre verificare in concreto se l’attività di ricettività turistica svolta nell’immobile richieda – o meno – che l’immobile sia destinato a “struttura alberghiera” ai sensi del PRAS».

–        «Se il bene in cui si trova la struttura di alloggio turistico conserva una funzione principale di alloggio residenziale, esso non deve essere destinato a struttura alberghiera. Ciò vale, ad esempio, per l’alloggio dato in locazione turistica in modo occasionale o per l’alloggio presso il quale il gestore risiede abitualmente, sfruttando al contempo una parte dell’alloggio come alloggio turistico».

–        «Al contrario, qualora il bene sia interamente adibito ad alloggio turistico, di modo che nessun abitante vi viva abitualmente, l’attività di ricettività turistica non è più accessoria e il bene deve essere considerato una struttura alberghiera ai sensi del PRAS».

–        «Ovviamente, i comuni conservano il loro pieno potere discrezionale al fine di giudicare in concreto la conformità della destinazione attribuita al bene in questione».

II.    Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

18.      La Smartflats è un’impresa del settore immobiliare di Bruxelles attiva, in particolare, nella concessione in locazione di alloggi per brevi periodi.

19.      Il 10 settembre 2020 la Smartflats ha presentato presso il Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles (15) una dichiarazione preventiva, conformemente all’articolo 4 della legge regionale dell’8 maggio 2014, per registrare un’attività di alloggio turistico in un immobile situato a Bruxelles.

20.      L’11 novembre 2021 il Servizio Economia e Impiego di Bruxelles ha dichiarato inammissibile la domanda per incompletezza del fascicolo. Esso ha precisato che, in mancanza del rilascio di un numero di registrazione, la gestione non era autorizzata.

21.      Il 24 giugno 2022 la Smartflats ha contattato il sindaco della città di Bruxelles per denunciare il fatto che sembrava che le domande di attestato di sicurezza antincendio non fossero ancora state trattate allorché la città aveva ritenuto che l’attestato di conformità urbanistica non potesse essere rilasciato (quando invece la legge regionale dell’8 maggio 2014 non subordina il rilascio di uno di questi documenti a quello dell’altro) (16).

22.      Il 24 settembre 2022, convocata dal Servizio Economia e Impiego di Bruxelles, la Smartflats ha confermato che gestiva nell’immobile quattro «unità» di alloggio in locazione di breve durata.

23.      Il 5 ottobre 2022 un ispettore del Servizio Economia e Impiego di Bruxelles ha constatato la gestione nell’immobile di un alloggio turistico non rispondente ai requisiti della legge regionale dell’8 maggio 2014.

24.      L’8 novembre 2022 il Servizio Economia e Impiego di Bruxelles ha emesso un’ingiunzione di cessazione immediata dell’attività di gestione dell’alloggio turistico con la motivazione che la Smartflats non aveva effettuato una dichiarazione preventiva alla sua attività.

25.      Il 10 novembre 2022 la Smartflats ha presentato al sindaco della città di Bruxelles una domanda di attestato di controllo semplificato relativa alla protezione antincendio per l’alloggio turistico in discussione.

26.      Il 7 dicembre 2022, il presidente del Governo della Regione di Bruxelles‑Capitale, incaricato del turismo, ha confermato l’ingiunzione di cessazione immediata dell’8 novembre 2022, con la motivazione che la Smartflats non disponeva dell’attestato di sicurezza antincendio di cui all’articolo 5, punto 2, lettera a), della legge regionale dell’8 maggio 2014, né del numero di registrazione che la autorizzasse a gestire la struttura conformemente all’articolo 4 di tale legge regionale.

27.      La Smartflats ha continuato a gestire gli immobili, il che ha portato alla redazione, il 7 febbraio 2023, di un verbale constatante la violazione dell’ingiunzione di cessazione immediata dell’attività.

28.      La Smartflats ha quindi chiesto un attestato semplificato di sicurezza antincendio, che le è stato negato il 22 maggio 2023 dalla Città di Bruxelles per il motivo che non era stata presentata alcuna domanda di autorizzazione urbanistica per cambiare la destinazione dell’immobile. Tale attestato è stato infine concesso su ricorso.

29.      Il 15 giugno 2023 l’ispettorato del Servizio Economia e Impiego di Bruxelles ha comunicato alla Smartflats che intendeva eseguire l’ingiunzione di cessazione immediata dell’attività. Il 23 giugno 2023 esso ha proceduto ad apporre i sigilli all’immobile.

30.      Il 3 luglio 2023 la Smartflats ha avviato un procedimento dinanzi al Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese, Belgio), chiedendo la revoca dell’ingiunzione di cessazione immediata dell’attività emessa l’8 novembre 2022.

31.      La Regione di Bruxelles‑Capitale ha concluso per l’infondatezza della domanda della Smartflats e ha presentato una domanda riconvenzionale chiedendo che il divieto di gestire l’immobile fosse accompagnato da una penalità di mora.

32.      Con ordinanza del 13 novembre 2023, il Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese) ha dichiarato infondata l’azione della Smartflats e ha accolto la domanda riconvenzionale della Regione di Bruxelles‑Capitale.

33.      La Smartflats ha impugnato tale ordinanza dinanzi alla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio), organo giurisdizionale che ha presentato la domanda di pronuncia pregiudiziale per ottenere dalla Corte di giustizia la risposta a sette questioni, delle quali riporto la terza, la quarta, la quinta e la sesta.

34.      Queste quattro questioni sono così formulate:

«3)      Se l’articolo 9 della direttiva [2006/123] osti, sotto il profilo del requisito di proporzionalità, ad un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, per il motivo principale che occorre tutelare i turisti e per il motivo sussidiario (e implicito) che il regime in questione consente la tutela dell’ambiente urbano, che implicherebbe la tutela dell’alloggio.

4)      Se l’articolo 10 della direttiva [2006/123] osti a un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, il che implica in particolare la produzione di un attestato del comune in cui è stabilito l’alloggio turistico in questione, che confermi che tale alloggio è conforme alla normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore, in una situazione in cui la normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica impone il rilascio di un permesso urbanistico in caso di cambiamento dell’assegnazione o della destinazione di un bene immobile da “alloggio” a “struttura alberghiera” e la gestione di un alloggio nel senso sopracitato sarebbe qualificata come struttura alberghiera, tenuto conto del modo in cui quest’ultima nozione e quella di alloggio turistico sono rispettivamente definite nelle normative in questione.

5)      Se la risposta alla questione precedente sia diversa a seconda che la qualificazione di ciò che costituisce una “struttura alberghiera” sia o meno lasciata alla discrezionalità dell’autorità comunale, così come disciplinata in una circolare ministeriale.

6)      Se l’articolo 13 della direttiva [2006/123] osti ad un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti, per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, il che implica in particolare la produzione di un attestato del comune in cui è stabilito l’alloggio turistico in questione, che confermi che tale alloggio è conforme alla normativa relativa alla pianificazione del territorio e alle norme urbanistiche in vigore, in una situazione in cui non è previsto alcun termine per il rilascio di tale attestato, non è imposto alcun obbligo specifico di motivazione e non è previsto alcun ricorso specifico».

III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

35.      La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 27 novembre 2024.

36.      Hanno presentato osservazioni scritte la Smartflats, i governi belga e dei Paesi Bassi nonché la Commissione europea. All’udienza del 12 novembre 2025 sono comparsi la Smartflats, il governo belga e la Commissione.

37.      Su indicazione della Corte, le mie conclusioni si limiteranno alle questioni pregiudiziali terza, quarta, quinta e sesta.

IV.    Valutazione

A.      Considerazioni preliminari

38.      Le premesse dalle quali muove il giudice del rinvio aiutano a delimitare la portata della controversia.

39.      In sintesi, il giudice del rinvio chiede alla Corte di interpretare gli articoli 9, 10 e 13 della direttiva 2006/123 per stabilire se sia compatibile con essi il regime di autorizzazione degli alloggi turistici vigente nella regione di Bruxelles‑Capitale, in particolare nella parte in cui impone la produzione obbligatoria di un attestato di conformità urbanistica (17) per adibire un immobile ad alloggio turistico (18).

40.      Secondo il giudice del rinvio:

–        è pacifico che la legge regionale dell’8 maggio 2014 rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 e che le attività come quelle della Smartflats (consistenti nella locazione, dietro corrispettivo e per brevi periodi, di locali ammobiliati destinati ad uso residenziale, e ciò a destinazione di una clientela di passaggio che non vi elegge domicilio), costituiscono servizi ai sensi dell’articolo 4 di tale direttiva;

–        è altresì pacifico che la legge regionale dell’8 maggio 2014 istituisce un regime di autorizzazione, ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2006/123, e non un regime di «requisiti» così come previsto dagli articoli 14 e 15 di detta direttiva;

–        per quanto riguarda i requisiti posti dall’articolo 9 della direttiva 2006/123, il regime della Regione di Bruxelles‑Capitale non è discriminatorio e si basa su motivi imperativi di interesse generale la cui proporzionalità è discutibile;

–        sebbene il requisito dell’attestato di sicurezza antincendio sembri soddisfare i requisiti di cui all’articolo 10 della direttiva 2006/123, è dubbio che ciò valga anche per quello relativo alla produzione di un attestato di conformità urbanistica.

B.      Sulla terza questione pregiudiziale

41.      Il giudice del rinvio chiede che sia interpretato l’articolo 9 della direttiva 2006/123, «sotto il profilo del requisito di proporzionalità», al fine di stabilire se esso osti a un regime giuridico come quello di cui trattasi, che:

–        subordina a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale;

–        si basa sul «motivo principale che occorre tutelare i turisti e [sul] motivo sussidiario (e implicito) che il regime in questione consente la tutela dell’ambiente urbano, che implicherebbe la tutela dell’alloggio».

42.      La conformità di un regime nazionale di autorizzazione alla direttiva 2006/123 deve essere valutata alla luce dell’articolo 9, paragrafo 1, di quest’ultima. Gli Stati membri possono istituirlo solo se non è discriminatorio, è giustificato da un motivo imperativo di interesse generale ed è commisurato al suo obiettivo.

43.      Le condizioni per ottenere l’autorizzazione devono essere conformi all’articolo 10 della direttiva 2006/123. Ai sensi di quest’ultimo, i regimi di autorizzazione devono basarsi su criteri che inquadrino l’esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti e rispondano alle caratteristiche enunciate al suo paragrafo 2.

44.      Sia l’articolo 9, paragrafo 1, relativo alla giustificazione, sia l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123, sui criteri di rilascio delle autorizzazioni, contengono obblighi chiari, precisi e incondizionati che conferiscono loro un effetto diretto (19).

45.      Il regime di autorizzazione amministrativa deve pertanto adeguarsi ai due articoli summenzionati (20). Tale adeguamento richiede che si valuti se la restrizione, «anzitutto, non sia discriminatoria in base alla cittadinanza, che sia poi giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e che, infine, sia atta a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito, non vada al di là di quanto è necessario per raggiungerlo e non possa essere sostituita con altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato» (21).

46.      Spetta al giudice del rinvio ponderare, in definitiva, se le tre condizioni di cui all’articolo 9 della direttiva 2006/123 siano soddisfatte, giacché meglio conosce i fatti della controversia (22).

47.      Tuttavia, la Corte può, al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, offrirgli indicazioni che gli consentano di pronunciarsi sulla controversia di cui è investito (23).

1.      Discriminazione

48.      Dagli elementi del fascicolo non si può dedurre che il regime di autorizzazione sia discriminatorio, dato che esso si applica allo stesso modo agli operatori economici stabiliti nella regione di Bruxelles‑Capitale e ai cittadini di altri Stati membri, o residenti negli stessi, che desiderano esercitare tale attività economica autonoma in detta regione.

49.      Questa constatazione è confermata dal giudice del rinvio. A suo avviso, il regime in parola non determina alcuna discriminazione tra i prestatori di servizi di ricettività turistica (24).

2.      Giustificazione per motivi imperativi di interesse generale

50.      Il giudice del rinvio spiega che la normativa controversa mira a tutelare i turisti e l’ambiente urbano (25).

51.      A tenore dell’articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123, per «motivi imperativi d’interesse generale» si intendono i «motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, tra i quali: (...) la tutela dei consumatori, dei destinatari di servizi (...), la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano (...)».

52.      In linea di principio, la tutela dei turisti, in quanto utenti degli alloggi turistici, potrebbe rientrare nella nozione più generale di tutela dei consumatori e dei destinatari di servizi. La tutela dell’ambiente urbano è espressamente presa in considerazione dalla direttiva 2006/123.

53.      La doppia giustificazione invocata si baserebbe quindi su alcuni dei motivi ammissibili ai sensi della direttiva 2006/123 e della giurisprudenza della Corte (26).

54.      Peraltro, il regolamento 2024/1028 fa riferimento, come ho già indicato, all’eventuale impatto degli alloggi turistici sulla politica in materia abitativa. La Corte «ha (...) riconosciuto che esigenze relative alla politica dell’edilizia popolare e dirette a lottare contro la pressione fondiaria, in particolare quando un mercato specifico è caratterizzato da una scarsità strutturale di alloggi e una densità di popolazione particolarmente elevata, possono costituire motivi imperativi di interesse generale» (27).

3.      Necessità e proporzionalità del regime di autorizzazione fondato sull’obiettivo di tutela dei turisti

55.      Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, occorre stabilire se il regime di autorizzazione di cui trattasi: a) sia necessario per la tutela dei turisti e b) rispetti i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità.

56.      Le restrizioni imposte dagli Stati membri alla prestazione di servizi devono essere conformi al principio di proporzionalità. Ciò si verifica se tali restrizioni sono idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito, non eccedono quanto è necessario per raggiungerlo e altre misure meno restrittive non consentono di conseguire lo stesso risultato (28).

57.      Inoltre, una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo invocato solo se essa soddisfa effettivamente l’esigenza di conseguirlo in modo coerente e sistematico (29).

58.      Lo Stato membro intenzionato a far valere un obiettivo idoneo a legittimare l’ostacolo alla libertà di prestazione dei servizi è tenuto a fornire al giudice chiamato a pronunciarsi al riguardo tutti gli elementi atti a consentirgli di accertarsi che la misura soddisfi effettivamente le condizioni imposte dal principio di proporzionalità (30).

59.      Il governo belga:

–        sostiene che la tutela dei turisti costituisce il motivo imperativo di interesse generale che la normativa controversa mira principalmente a tutelare;

–        giustifica la necessità e la proporzionalità di tale normativa adducendo che essa consente di tutelare meglio i turisti rispetto ad un sistema di semplice registrazione e controllo ex post, che sarebbe meno efficace. L’autorizzazione preventiva garantisce al turista che l’alloggio da lui locato è gestito legalmente e quindi soddisfa tutti i requisiti prescritti dalla legge (norme minime in materia di abitabilità, salubrità e sicurezza, norme urbanistiche e altre norme che garantiscono l’integrità del prestatore del servizio).

60.      La Commissione e la Smartflats ritengono, al contrario, che il regime di autorizzazione degli alloggi turistici istituito nella regione di Bruxelles‑Capitale non sia né necessario né proporzionato per tutelare i turisti, dato che esistono alternative meno restrittive (31).

61.      Sebbene spetti al giudice del rinvio l’ultima parola su tale questione, trovo più convincenti gli argomenti della Smartflats e della Commissione.

62.      In primo luogo, come sostiene la Commissione, la garanzia del rispetto delle norme minime in materia di abitabilità, salubrità e sicurezza non richiede l’applicazione del regime di autorizzazione preventiva di cui trattasi. La rispondenza a tali requisiti da parte di tutti gli alloggi della regione di Bruxelles‑Capitale è già imposta, in particolare, dagli articoli 4 e 219 del Code du logement (32).

63.      Neppure il requisito di un attestato di conformità urbanistica nell’ambito del regime di autorizzazione preventiva fornisce ulteriori elementi riguardo al rispetto delle norme minime in materia di abitabilità, salubrità e sicurezza da parte degli alloggi turistici. Tale attestato indica che l’immobile è destinato (assegnato) a un determinato uso, residenziale o alberghiero.

64.      In secondo luogo, ponendo il problema sotto il profilo delle informazioni offerte a coloro che utilizzano gli alloggi turistici, tali persone dispongono, nell’ambito dell’economia collaborativa legata alle piattaforme di intermediazione più utilizzate (ad esempio Airbnb), di strumenti di controllo e di valutazione della qualità degli alloggi (33).

65.      Strumenti siffatti consentono «ai richiedenti alloggio di procedere a una scelta pienamente consapevole tra le offerte di alloggio proposte dai locatori sulla piattaforma» (34).

66.      Al fine di tutelare i turisti quando affittano alloggi per brevi periodi, gli strumenti (informali) legati alle piattaforme elettroniche sono generalmente efficaci nel contesto di un’economia di mercato come quella sottesa alla direttiva 2006/123 e certamente meno restrittivi rispetto ad un regime di autorizzazione preventiva.

67.      Infine, nello stesso Belgio, la Regione fiamminga e la Regione vallona applicano modalità di controllo ex post degli alloggi turistici. Dalle informazioni disponibili emerge che tali modalità di controllo producono risultati migliori, nella loro applicazione pratica, rispetto al regime di autorizzazione preventiva della Regione di Bruxelles‑Capitale (35).

68.      Di conseguenza, fatta salva la valutazione finale del giudice del rinvio, tutto sembra indicare che il regime di cui trattasi non soddisfa pienamente i criteri di necessità e proporzionalità per conseguire l’obiettivo di tutela dei turisti.

4.      Necessità e proporzionalità del regime di autorizzazione fondato sull’obiettivo di tutela dell’ambiente urbano

69.      Il governo belga sostiene che il regime di cui trattasi è necessario e proporzionato per tutelare l’ambiente urbano e gli alloggi della regione di Bruxelles‑Capitale.

70.      In tal senso, esso fa valere diversi studi (36) dai quali risulta che, a Bruxelles, il «fenomeno Airbnb» ha comportato la proliferazione di alloggi turistici, in ragione della loro maggiore redditività, con conseguente deterioramento del mercato degli alloggi per i residenti.

71.      Gli effetti negativi del «fenomeno Airbnb» sarebbero percepibili, secondo il governo belga, nell’aumento del prezzo delle locazioni residenziali e degli immobili in vendita. I residenti incontrerebbero difficoltà a trovare alloggi in locazione o ad acquistare alloggi e aumenterebbero le liste di attesa per gli alloggi di edilizia sociale.

72.      La Smartflats interpreta diversamente gli studi e i dati sul mercato degli alloggi della regione di Bruxelles‑Capitale:

–        il numero di alloggi ritirati dal mercato della locazione residenziale in tale regione, a causa della locazione di alloggi turistici, è stimato in 2 400, pari ad appena lo 0,7% del parco degli alloggi privati in locazione. Le restrizioni allo sfruttamento degli alloggi turistici non sono la soluzione alla crisi immobiliare, le cui cause risiedono nella mancata costruzione di alloggi a prezzi accessibili e nell’esistenza di numerosi alloggi vuoti; (37)

–        uno studio del 2024 (38) ha stimato che nella regione di Bruxelles‑Capitale vi sono circa 11 500 alloggi vuoti (il numero effettivo dipende dalla metodologia adottata per il calcolo). A tale cifra vanno aggiunti altri 5 000 alloggi sociali vuoti. Secondo la Smartflats, il numero degli alloggi non occupati sarebbe quindi cinque volte superiore a quello degli alloggi ritirati dal mercato residenziale in conseguenza della locazione di alloggi turistici.

73.      La Smartflats sottolinea inoltre l’applicazione carente del regime di autorizzazione della Regione di Bruxelles‑Capitale rispetto a quelli delle regioni delle Fiandre e della Vallonia (39). Nel caso delle Fiandre gli alloggi registrati ammontavano al 60% e in quello della Vallonia al 48%, e tali regioni utilizzano sistemi di semplice registrazione e controllo ex post degli alloggi turistici.

74.      Per questi motivi, secondo la Smartflats, il regime di cui trattasi non è necessario né proporzionato ai fini della tutela dell’ambiente urbano e degli alloggi della regione di Bruxelles‑Capitale.

75.      Dal canto mio, comprendo le legittime preoccupazioni del governo belga, sulla stessa linea indicata dal considerando 1 del succitato regolamento 2024/1028. Non è facile trovare un punto di equilibrio tra la soddisfazione delle crescenti esigenze di alloggi turistici e le (eventuali) conseguenze negative della proliferazione di questo tipo di alloggi, i cui proprietari preferiscono tale formula di utilizzo dei loro immobili a quella della locazione per lunghi periodi.

76.      Sotto il profilo del diritto dell’Unione (con la libertà di stabilimento come principio guida), il precedente stabilito nella sentenza Cali Apartments offre un chiarimento sulla compatibilità con la direttiva 2006/123 di un regime più o meno simile a quello in discussione.

77.      Il regime francese ha superato il test di necessità e di proporzionalità applicato dalla Corte nella sentenza Cali Apartments poiché presentava tre caratteristiche rilevanti:

–        si basava su uno studio relativo al mercato degli alloggi in Francia e alla pressione esercitata su di esso dalla proliferazione degli alloggi turistici. Tale studio era stato fornito alla Corte dal governo francese (40);

–        non era applicabile agli alloggi che costituivano la residenza principale del locatore, dato che la loro locazione non comportava conseguenze sul mercato locativo di lungo periodo, in assenza di necessità per detto locatore di stabilire la propria residenza principale in un’altra abitazione (41);

–        sotto il profilo geografico, il regime non era di applicazione generale, ma di portata limitata, che riguardava un numero ristretto di comuni densamente popolati interessati da tensioni sul mercato della locazione di locali ad uso abitativo (42).

78.      Il regime di autorizzazione degli alloggi turistici della regione di Bruxelles‑Capitale non sembra presentare nessuna di queste tre caratteristiche, sebbene spetti al giudice del rinvio effettuare le valutazioni definitive in proposito.

a)      Studi preliminari

79.      In primo luogo, non risulta che l’adozione della legge regionale dell’8 maggio 2014 (e delle norme che l’hanno integrata) sia stata preceduta dalla realizzazione di uno studio approfondito del mercato degli alloggi turistici nella regione di Bruxelles‑Capitale e dell’impatto di questi ultimi sugli alloggi residenziali.

80.      In udienza, le parti hanno convenuto che l’obiettivo di contrastare la penuria di alloggi sul mercato della locazione di lungo periodo nella regione di Bruxelles‑Capitale non era alla base dell’adozione della legge regionale dell’8 maggio 2014, che riguardava esclusivamente la pianificazione territoriale.

81.      Il governo belga ha affermato che tale legge regionale era intesa a prevenire la proliferazione di alloggi turistici, connessa allo sviluppo delle piattaforme di economia collaborativa, che in seguito si è verificata in altre grandi città turistiche europee. La Smartflats ha sostenuto, al contrario, che il vero obiettivo di detta legge era tutelare il settore alberghiero tradizionale.

82.      Dagli studi sul mercato immobiliare nella regione di Bruxelles‑Capitale, menzionati dalla Smartflats e dalla Commissione, emerge che la tensione sul mercato immobiliare in tale regione e la mancanza di alloggi a prezzi accessibili sono dovute a molteplici fattori (la rapida crescita demografica, la povertà di una parte considerevole degli abitanti, l’aumento del prezzo dei canoni di locazione e la scarsità di nuovi alloggi, in particolare di edilizia sociale).

83.      In tali studi, lo sviluppo degli alloggi turistici è menzionato come fattore supplementare che, pur provocando tensioni sul mercato immobiliare, ha un impatto limitato, dato che rappresenta appena lo 0,7% degli alloggi della regione.

b)      Alloggi turistici nell’abitazione del proprietario

84.      La normativa controversa richiede un’autorizzazione preventiva per gli alloggi turistici anche quando si tratti di camere nell’abitazione del proprietario nella quale quest’ultimo continui a vivere.

85.      La tutela dell’ambiente urbano non giustifica siffatta misura restrittiva quando i residenti proprietari degli alloggi continuano ad abitarvi. In tale contesto, l’ambiente urbano, di per sé, non viene modificato: l’alloggio mantiene la stessa destinazione principale che aveva prima.

86.      È vero che la circolare ministeriale del 2016 prevede che, se il gestore risiede abitualmente nell’immobile e ne sfrutta solo una parte come alloggio turistico, prevale la destinazione principale (abitazione) e non quella accessoria (alloggio turistico). Tale circostanza semplifica l’ottenimento dell’attestato di conformità urbanistica perché non è necessario cambiare la destinazione dell’immobile.

87.      Ciò posto, dalle informazioni disponibili nel fascicolo non risulta che le autorità della regione di Bruxelles‑Capitale utilizzino la possibilità in parola, che è menzionata solo nella circolare ministeriale del 2016. Detta circolare riconosce alle autorità comunali un ampio margine di discrezionalità per esigere o meno in questi casi il cambio di destinazione dell’alloggio. Spetta al giudice del rinvio accertare tale circostanza.

c)      Zone geografiche interessate

88.      La normativa controversa si applica indistintamente in tutta la regione di Bruxelles‑Capitale, senza distinguere tra le varie zone in base al maggiore o minore impatto della proliferazione di alloggi turistici (43).

89.      Il governo belga indica che il PRAS suddivide il territorio della regione di Bruxelles‑Capitale in zone, nelle quali promuove già utilizzi diversi degli immobili. A suo avviso, non sarebbe utile effettuare una nuova suddivisione per contemplare regimi diversi di gestione degli alloggi turistici.

90.      Orbene, le zone del PRAS non sono stabilite in funzione della maggiore o minore proliferazione di alloggi turistici e sono quindi irrilevanti al fine di considerare necessario e proporzionato il regime di autorizzazione preventiva che si applica in generale, ossia a prescindere dalla situazione effettiva di ciascuna zona.

91.      La Commissione (44) ha apportato alla discussione su questo punto la citazione di una sentenza del medesimo giudice del rinvio (in una diversa composizione) del 16 gennaio 2023, pronunciata in relazione ad un’attività di ricettività turistica nel comune di Schaerbeek, della regione di Bruxelles‑Capitale (45). Il governo belga ha parimenti fatto riferimento a tale sentenza in udienza, confermando che essa era definitiva.

92.      La Prima Sezione F della Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles) nella sentenza in parola ha dichiarato che il requisito dell’attestato di conformità urbanistica previsto dalla legge regionale dell’8 maggio 2014 per qualsiasi sfruttamento turistico del territorio della regione di Bruxelles‑Capitale non era conforme alla sentenza Cali Apartments perché «si applica indistintamente a tutti i comuni stabiliti nel territorio della regione, mentre la sentenza della [Corte di giustizia] richiede una tensione sui canoni di locazione “particolarmente elevata”, il che implica (...) un approccio differenziato e comparativo tra i comuni del territorio della regione» (46).

93.      Sulla base delle considerazioni che precedono, si può fornire una duplice risposta alla terza questione pregiudiziale:

–        L’articolo 9 della direttiva 2006/123 non osta, in linea di principio, ad un regime giuridico che subordina a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di un alloggio adibito ad alloggio turistico in modo regolare o occasionale, purché tale regime sia necessario e proporzionato per la tutela dei turisti e dell’ambiente urbano.

–        Spetta al giudice nazionale valutare la necessità e la proporzionalità di detto regime, tenendo conto della sua portata geografica, del suo fondamento su studi e dati precisi nonché della sua incidenza sul fabbisogno residenziale delle zone urbane nelle quali esso è applicabile.

C.      Sulle questioni pregiudiziali quarta e quinta

94.      La quarta e la quinta questione possono essere esaminate congiuntamente. Con esse il giudice del rinvio chiede, in sostanza:

–        se l’articolo 10 della direttiva 2006/123 osti a un regime giuridico come quello di cui trattasi, che impone di produrre un attestato comunale di conformità urbanistica. Il giudice del rinvio precisa, a tale proposito, che «la normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica impone il rilascio di un permesso urbanistico in caso di cambiamento dell’assegnazione o della destinazione di un bene immobile da “alloggio” a “struttura alberghiera” e [un alloggio destinato ad alloggio turistico] sarebbe qualificat[o] come struttura alberghiera, tenuto conto del modo in cui quest’ultima nozione e quella di alloggio turistico sono rispettivamente definite nelle normative in questione»;

–        se la risposta a tale questione sia diversa nel caso in cui la qualificazione di ciò che costituisce una «struttura alberghiera» sia lasciata alla discrezionalità dell’autorità comunale, così come disciplinata in una circolare ministeriale.

95.      L’articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 indica che «[i] regimi di autorizzazione devono basarsi su criteri che inquadrino l’esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti affinché tale potere non sia utilizzato in modo arbitrario».

96.      Il paragrafo 2 del medesimo articolo 10 stabilisce che i criteri di rilascio delle autorizzazioni devono essere non discriminatori e giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, commisurati all’obiettivo di interesse generale, chiari e inequivocabili, oggettivi, resi pubblici preventivamente, nonché trasparenti e accessibili (47).

97.      Il giudice del rinvio ha già stabilito che il regime di autorizzazione di cui trattasi non è discriminatorio. Nel mio esame della questione precedente ho analizzato la giustificazione basata sulla tutela dei turisti e dell’ambiente urbano.

98.      Occorre ora chiedersi se il requisito relativo all’attestato di conformità urbanistica, sul quale poggia il regime di autorizzazione controverso, soddisfi gli altri requisiti di cui all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123.

99.      In concreto, si deve verificare se la normativa che impone tale requisito sia chiara, inequivocabile e oggettiva, se essa sia stata resa pubblica in anticipo e se sia trasparente e accessibile (48).

100. Il requisito della previa pubblicità è soddisfatto, poiché la legge regionale dell’8 maggio 2014 è stata pubblicata ufficialmente. Lo stesso non vale per la circolare ministeriale del 2016, che non è stata pubblicata ufficialmente ed è disponibile solo su una pagina web.

101. Quanto agli altri requisiti, la Corte si è pronunciata nei seguenti termini (riassunti):

–        le condizioni di autorizzazione sono chiare e inequivocabili se sono facilmente comprensibili per tutti, evitando qualsiasi ambiguità;

–        il requisito di oggettività implica che le domande di autorizzazione siano valutate sulla base dei loro propri meriti, al fine di garantire alle parti interessate un trattamento obiettivo e imparziale, come imposto dall’articolo 13, paragrafo 1, di tale direttiva (49).

102. Sulla base delle informazioni di cui dispone la Corte, ritengo che il regime di cui trattasi non possa essere considerato chiaro, inequivocabile e trasparente. Spetta in ultima analisi al giudice del rinvio pronunciarsi su tale questione, tenendo conto degli orientamenti fornitigli dalla Corte.

103. Se ho ben compreso la normativa controversa, esistono due diverse situazioni per quanto riguarda il rilascio dell’attestato di conformità urbanistica:

–        qualora l’alloggio sia già destinato ad uso turistico, il suo proprietario ha diritto al rilascio dell’attestato di conformità urbanistica da parte del comune, senza dover intraprendere ulteriori azioni. In questa ipotesi, non è necessario chiedere un permesso urbanistico affinché l’uso turistico dell’alloggio sia riconosciuto conformemente alle norme del CoBAT (50). In tal caso, l’attestato di conformità urbanistica è una «mera formalità» ed è in linea con l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2006/123;

–        la situazione è diversa quando l’alloggio non è adibito ad uso turistico e la sua gestione come alloggio turistico richiede un cambio di destinazione. In tale ipotesi, il rilascio dell’attestato di conformità urbanistica da parte del comune deve essere preceduto dall’ottenimento di un permesso urbanistico, ai sensi dell’articolo 98 del CoBAT.

104. In questo secondo scenario, che è quello del caso di specie e della maggior parte di coloro che aspirano ad esercitare l’attività di prestazione di servizi di alloggi turistici, l’attestato di conformità urbanistica non è un mero documento probatorio della destinazione dell’immobile (come ha sostenuto il governo belga in udienza), poiché il suo rilascio è subordinato ad una previa azione amministrativa delle autorità comunali.

105. Rilevo che, in ogni caso, non si tratta qui dell’applicazione pura e semplice di norme urbanistiche, che non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 (51), bensì di un criterio applicabile nell’ambito di un regime di autorizzazione per l’esercizio di un’attività di prestazione di servizi turistici, che è invece sottoposto alla direttiva 2006/123 (52).

106. Il requisito relativo all’attestato di conformità urbanistica implica l’applicazione combinata dell’articolo 98 del CoBAT (necessità di un permesso urbanistico per il cambiamento dell’assegnazione o della destinazione di un immobile) e dell’articolo 5, punto 2, lettera b), della legge regionale dell’8 maggio 2014 (l’attestato deve confermare che l’alloggio «è stabilito nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore»).

107. Pertanto, se l’immobile è destinato ad un uso come alloggio residenziale, l’ottenimento dell’attestato di conformità urbanistica al fine di ottenere, in seguito, il numero di registrazione dalle autorità regionali si complica: è necessario un intervento del comune, che, secondo le informazioni disponibili, risulta complesso in quanto richiede il rilascio di un (nuovo) permesso urbanistico.

108. L’articolo 5, punto 5, lettera b), della legge regionale dell’8 maggio 2014 non contiene indicazioni chiare sulle prescrizioni tecniche che le autorità comunali devono controllare per rilasciare l’attestato di conformità urbanistica, ai fini della registrazione e dell’autorizzazione di un alloggio turistico.

109. Non fornisce ulteriori chiarimenti l’articolo 98 del CoBAT, che non si riferisce alle attività di alloggio turistico.

110. La distinzione operata dal PRAS tra la nozione di «alloggio» e quella di «struttura alberghiera» (53) implica che, se l’immobile ha la destinazione urbanistica di abitazione, è necessario un permesso urbanistico per cambiarne l’uso in struttura alberghiera.

111. Le autorità comunali dispongono, inoltre, di un ampio potere discrezionale per decidere se accettare o meno il cambiamento di destinazione e i criteri sembrano variare da un comune all’altro.

112. Non è chiaro neppure il rapporto tra la nozione di «alloggio turistico» (54) di cui alla legge regionale dell’8 maggio 2014 e quella di «struttura alberghiera» di cui al PRAS, norme che i comuni della regione di Bruxelles‑Capitale applicano in modi diversi.

113. Secondo il giudice del rinvio, il problema è se tutti gli alloggi turistici (ai sensi dell’articolo 3 della legge regionale dell’8 maggio 2014) debbano essere qualificati come «strutture alberghiere» (ai sensi del PRAS) e se, di conseguenza, la trasformazione di un’abitazione in alloggio turistico richieda o meno un permesso urbanistico (55).

114. La prassi dei comuni della regione di Bruxelles‑Capitale, secondo quanto risulta dalle informazioni disponibili, è orientata prevalentemente a considerare qualsiasi alloggio turistico come struttura alberghiera, ai fini del PRAS. Tale prassi implica, normalmente, un (non facile) cambiamento della destinazione degli immobili al fine di ottenere il rilascio di un permesso urbanistico.

115. Dal momento che le norme urbanistiche limitano la possibilità di creare strutture alberghiere, è difficile ottenere il permesso urbanistico che, ripeto, consentirebbe di ricevere l’attestato di conformità urbanistica indispensabile per la registrazione di un alloggio turistico.

116. In tali circostanze:

–        una persona che intenda gestire come alloggio turistico una camera della propria abitazione, nella quale rimanga ella stessa residente, dovrebbe ottenere un permesso urbanistico di struttura alberghiera, il che appare manifestamente sproporzionato. Come ho indicato in precedenza, detta persona potrebbe sottarsi al requisito in parola solo qualora le autorità ritenessero che l’attività turistica dell’immobile sia accessoria rispetto alla sua funzione principale di abitazione. Tuttavia, tale eccezione, menzionata solo dalla circolare ministeriale del 2016, non sembra essere applicata in modo sistematico ed omogeneo dalle autorità comunali per concedere l’attestato di conformità urbanistica;

–        una persona che intenda gestire come alloggio turistico un immobile che non è destinato, secondo le norme urbanistiche, a struttura alberghiera si trova di fronte al dilemma di qualificare urbanisticamente la gestione turistica progettata, inserendola in una delle categorie del PRAS che non sono state concepite per questo. Il giudice del rinvio (56) cita la dottrina che critica lo iato concettuale derivante da tale difficoltà.

117. A ciò si aggiunge un requisito che è stato evidenziato in udienza: il cambiamento totale o parziale della destinazione di un immobile a struttura alberghiera, richiesto dal PRAS per gestire tale immobile come alloggio turistico, richiede una compensazione a carico del proprietario, consistente nel mantenimento della medesima superficie abitativa nella zona, conformemente alla regola 0.12, punto 1, delle «Disposizioni generali relative al complesso delle zone» del PRAS.

118. Il requisito della compensazione, a differenza di quello previsto dalla normativa francese esaminata nella sentenza Cali Apartments (57), non è disciplinato in modo preciso e la sua applicazione è lasciata alla discrezionalità delle autorità comunali. Come ha sostenuto la Smartflats in udienza, i privati che intendano adibire il loro immobile ad alloggio turistico per brevi periodi, senza abitarvi, difficilmente possono permettersi le spese inerenti a tale compensazione.

119. L’obbligo di acquistare un altro immobile nella stessa zona residenziale di Bruxelles per compensare il cambio di destinazione di quello precedente, in quanto condizione indispensabile per esercitare l’attività di prestazione di servizi di ricettività turistica (qualora l’immobile non abbia la previa qualificazione urbanistica di struttura alberghiera), mi sembra sproporzionato, fatta salva la valutazione del giudice del rinvio.

120. Il complesso panorama normativo in parola comporta una notevole incertezza giuridica per coloro che aspirano a stabilirsi o a fornire servizi di alloggio turistico nella regione di Bruxelles‑Capitale. Una persona o un’impresa difficilmente potrà formarsi un’idea a priori la compatibilità del suo progetto di esercizio di alloggi turistici in tale regione con la normativa controversa (58).

121. La mancanza di chiarezza e l’incertezza giuridica aumentano se si osserva che non è sufficientemente delimitato il potere decisionale dei comuni (59) nella gestione dei permessi urbanistici, indispensabili (in caso di cambiamento di destinazione dell’immobile) per ottenere l’attestato di conformità urbanistica che consente di registrare un alloggio turistico (60).

122. La circolare ministeriale del 2016 è manifestamente insufficiente per uniformare la prassi amministrativa delle autorità comunali. Si tratta di un testo privo di forza giuridica vincolante, che non è stato nemmeno pubblicato ufficialmente e che lascia ai comuni piena libertà di stabilire caso per caso quando un immobile debba essere considerato alloggio o struttura alberghiera secondo il PRAS.

123. Inoltre, la circolare ministeriale del 2016 suggerisce un’interpretazione piuttosto ampia della nozione di struttura alberghiera, con la conseguenza che il cambiamento di destinazione degli immobili risulta indispensabile, in quanto elemento previo per ottenere il permesso urbanistico e il successivo attestato di conformità urbanistica.

124. Il tenore letterale della normativa controversa, così come la mancanza di uniformità nella sua applicazione da parte dei comuni della regione di Bruxelles‑Capitale (61), creano, ripeto, incertezza giuridica e rendono meno trasparente e oggettivo il requisito dell’attestato di conformità urbanistica. Su questo punto, sorgono dubbi riguardo alla chiarezza e all’oggettività della normativa in discussione (62).

125. In definitiva, ritengo che l’articolo 10 della direttiva 2006/123 osti a un regime giuridico che subordina la gestione di un alloggio turistico alla produzione di un attestato di conformità urbanistica, qualora tale attestato richieda il previo ottenimento di un permesso urbanistico e sia rilasciato dalle autorità comunali con un ampio margine di discrezionalità, in applicazione di una normativa nazionale priva di chiarezza, oggettività e trasparenza.

D.      Sulla sesta questione pregiudiziale

126. Il giudice del rinvio chiede che sia interpretato l’articolo 13 della direttiva 2006/123 per stabilire se sia compatibile con tale disposizione un regime giuridico che richiede, nelle circostanze suesposte, un attestato di conformità urbanistica per il cui rilascio «non è imposto alcun obbligo specifico di motivazione e non è previsto alcun ricorso specifico» (63).

127. Ai sensi dell’articolo 13, paragrafi da 1 a 4, della direttiva 2006/123, le procedure e le formalità di autorizzazione:

–        devono essere chiare, rese pubbliche preventivamente e tali da garantire ai richiedenti che la loro domanda sarà trattata con obiettività e imparzialità;

–        non sono dissuasive e non complicano o ritardano indebitamente la prestazione del servizio;

–        devono essere facilmente accessibili e avere costi ragionevoli e proporzionati;

–        sono tali da garantire ai richiedenti che la loro domanda sia trattata con la massima sollecitudine e, in ogni modo, entro un termine di risposta ragionevole stabilito e reso pubblico preventivamente.

128. Il governo belga afferma che il decreto del 24 marzo 2016 ha integrato la legge regionale dell’8 maggio 2014 e che la procedura di autorizzazione e registrazione degli alloggi turistici è conforme ai requisiti di cui all’articolo 13 della direttiva 2006/123.

129. Secondo il governo belga, il decreto del 24 marzo 2016 prevede termini specifici alle autorità regionali ai fini dell’esame e della decisione sulle domande di autorizzazione e registrazione di alloggi turistici, nonché possibilità di ricorso. Detto governo aggiunge che, infatti, sono state esaminate tutte le domande presentate in forma completa e le decisioni delle autorità regionali sono generalmente motivate nonché soggette a sindacato giurisdizionale. In udienza, il governo belga ha insistito sullo scarso contenzioso generato dall’applicazione del requisito relativo all’attestato di conformità urbanistica e sul fatto che le autorità regionali non hanno dovuto esercitare i loro poteri di controllo sulle autorità comunali per quanto riguarda l’applicazione della legge regionale dell’8 maggio 2014 a seguito di reclami di persone lese.

130. La spiegazione del governo belga è tuttavia incompleta, poiché prende in considerazione solo la «fase regionale» della procedura di autorizzazione, senza tenere conto del fatto che il vero problema risiede nella «fase comunale», vale a dire nel rilascio dell’attestato di conformità urbanistica. Il rinvio pregiudiziale verte su quest’ultimo: in particolare, la sesta questione è incentrata su tale attestato, il cui diniego non deve essere motivato e non è impugnabile.

131. Come già spiegato, l’autorizzazione e la registrazione degli alloggi turistici sono sottoposte a formalità complesse, ricomprese in due procedure collegate:

–        la procedura di autorizzazione e registrazione dell’alloggio turistico, che viene esperita presso le autorità regionali; e

–        la procedura volta ad ottenere l’attestato di conformità urbanistica degli alloggi turistici, che si svolge presso le autorità comunali. Per ottenerlo, nella maggior parte dei casi è necessario un permesso urbanistico che, a sua volta, tenga conto del cambio d’uso dell’immobile.

132. Non si può quindi sostenere, come fa il governo belga, che l’attestato di conformità urbanistica sia solo un documento procedurale e che i termini e gli altri requisiti di cui all’articolo 13 della direttiva 2006/123 si applichino dal momento in cui la domanda di autorizzazione e registrazione è completa.

133. I requisiti di cui all’articolo 13 della direttiva 2006/123 devono essere soddisfatti da entrambe le procedure collegate, giacché, qualora non si ottenga l’attestato di conformità urbanistica, è impossibile ricevere il numero di registrazione dell’alloggio turistico.

134. Nel caso delle domande incomplete, l’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva 2006/123 impone alle autorità di informare gli interessati della necessità di presentare ulteriori documenti, nonché degli eventuali effetti sul termine di risposta di cui al paragrafo 3. Inoltre, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3, in fine, della medesima direttiva, il termine decorre solo dal momento in cui viene presentata tutta la documentazione.

135. Orbene, tali disposizioni devono essere rispettate nelle due procedure collegate. Come afferma la Commissione, il computo del termine (che decorre dal momento in cui le domande sono complete) non può essere applicato qualora i richiedenti non abbiano potuto produrre la documentazione per cause imputabili all’Amministrazione.

136. Secondo le informazioni fornite dal giudice del rinvio, alle quali la Corte deve attenersi, nella procedura presso le autorità comunali volta ad ottenere l’attestato di conformità urbanistica non è previsto alcun termine per la decisione, non vi è obbligo di motivazione e non è previsto alcun ricorso specifico. Le garanzie procedurali previste dal decreto del 24 marzo 2016, che ha integrato la legge regionale dell’8 maggio 2014, non si estendono alla procedura presso le autorità comunali per ottenere l’attestato di conformità urbanistica.

137. A ciò si aggiunge che, in mancanza di risposta da parte dell’autorità regionale, l’autorizzazione e la registrazione dell’alloggio turistico si considerano negate. Tale norma non è conforme alla regola di cui all’articolo 13, paragrafo 4, della direttiva 2006/123, secondo il quale, in mancanza di risposta entro il termine stabilito, l’autorizzazione si considera rilasciata, salvo un regime differente giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, che nella fattispecie il governo belga non ha fatto valere.

138. Di conseguenza, ritengo che l’articolo 13 della direttiva 2006/123 osti a un regime giuridico che subordina la gestione di un alloggio turistico alla produzione di un attestato di conformità urbanistica, qualora non sia previsto alcun termine per il rilascio di tale attestato, non sia imposto alcun obbligo specifico di motivazione e non sia previsto alcun ricorso specifico contro le decisioni di diniego.

V.      Conclusione

139. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio) nei seguenti termini:

«La direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno,

deve essere interpretata nel senso che:

–        l’articolo 9 della direttiva 2006/123 non osta ad un regime giuridico che subordina a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di un alloggio adibito ad alloggio turistico in modo regolare o occasionale, purché tale regime sia necessario e proporzionato per la tutela dei turisti e dell’ambiente urbano. Spetta al giudice nazionale valutare la necessità e la proporzionalità di detto regime, tenendo conto della sua portata geografica, del suo fondamento su studi e dati precisi nonché della sua incidenza sul fabbisogno residenziale delle zone urbane nelle quali esso è applicabile;

–        l’articolo 10 della direttiva 2006/123 osta a un regime giuridico che subordina la gestione di un alloggio turistico alla produzione di un attestato di conformità urbanistica, qualora tale attestato richieda il previo ottenimento di un permesso urbanistico e sia rilasciato dalle autorità comunali con un ampio margine di discrezionalità, in applicazione di una normativa nazionale priva di chiarezza, oggettività e trasparenza;

–        l’articolo 13 della direttiva 2006/123 osta a un regime giuridico che subordina la gestione di un alloggio turistico alla produzione di un attestato di conformità urbanistica, qualora non sia previsto alcun termine per il rilascio di tale attestato, non sia imposto alcun obbligo specifico di motivazione e non sia previsto alcun ricorso specifico contro le decisioni di diniego».

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1      Lingua originale: lo spagnolo.

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2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36).

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3      Sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments (C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743; in prosieguo: la «sentenza Cali Apartments»). Nella mia esposizione farò necessariamente riferimento più volte a tale sentenza.

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4      In quel caso si trattava di «una normativa nazionale che impone un’autorizzazione preventiva per l’esercizio di attività di locazione dietro corrispettivo di locali ammobiliati destinati ad abitazione ad una clientela di passaggio che non vi elegge domicilio, esercitate in maniera reiterata e per brevi periodi» (sentenza Cali Apartments, punto 2).

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5      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 aprile 2024, relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine e che modifica il regolamento (UE) 2018/1724 (GU L 2024/1028).

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6      Il considerando 1 del regolamento 2024/1028 si riferisce all’impatto degli alloggi turistici nei termini seguenti: «(...) Con la crescita dell’economia delle piattaforme il volume dei servizi di locazione di alloggi a breve termine sta aumentan[d]o notevolmente in tutta l’Unione. Pur creando molte opportunità per gli ospiti, i locatori e l’intero ecosistema del turismo, la rapida crescita di tali servizi ha sollevato preoccupazioni e sfide, in particolare per le comunità locali e le autorità pubbliche, ad esempio il loro contributo a una riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e ad un aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. (…)».

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7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (legge regionale relativa alla ricettività turistica), dell’8 maggio 2014 (Moniteur belge del 17 giugno 2014, 2ª ed., pag. 45695) (in prosieguo: la «legge regionale dell’8 maggio 2014»).

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8      Il meccanismo combinato della dichiarazione preventiva e della concessione di un numero di registrazione a determinate condizioni comporta, di fatto, la necessità dell’«autorizzazione» delle autorità regionali per destinare un immobile ad alloggio turistico.

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9      Si tratta del Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles‑Capitale (Servizio Antincendio e Primo Soccorso della Regione di Bruxelles‑Capitale).

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10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles‑Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (decreto del Governo della Regione di Bruxelles‑Capitale recante esecuzione della legge regionale dell’8 maggio 2014 relativa alla ricettività turistica), del 24 marzo 2016 (Moniteur belge del 14 aprile de 2016, 2ª ed., pag. 24452) (in prosieguo: il «decreto del 24 marzo 2016»).

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11      Plan Régional d’Affectation du Sol (piano regionale di destinazione del suolo) (in prosieguo: il «PRAS»).

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12      Tale glossario è disponibile al seguente indirizzo: https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.

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13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (codice di Bruxelles sulla pianificazione territoriale) Moniteur belge del 26 maggio 2004, pag. 40738; in prosieguo: il «CoBAT»), nella versione applicabile ratione temporis ai fatti. Tale normativa è cambiata a seguito di una riforma del 2017; v. https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat..

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14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016 relativa ai compiti del comune e del sindaco nell’ambito dell’esecuzione della legge regionale dell’8 maggio 2014; in prosieguo: la «circolare ministeriale del 2016»), disponibile al seguente indirizzo: https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.

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15      Servizio Economia e Impiego del Servizio pubblico regionale di Bruxelles (in prosieguo: il «Servizio Economia e Impiego di Bruxelles»).

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16      Successivamente, la Smartflats ha inviato sette solleciti, l’ultimo dei quali in data 12 gennaio 2023.

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17      Utilizzerò l’espressione «attestato di conformità urbanistica» per designare l’attestato di cui all’articolo 5, punto 2, lettera b), della legge regionale dell’8 maggio 2014. Esso deve indicare che l’alloggio turistico «è stabilito nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore».

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18      Il giudice del rinvio ha deciso di non porre una questione quanto al requisito relativo all’attestato di sicurezza antincendio, ordinario o semplificato, per l’autorizzazione degli alloggi turistici. Pertanto, non mi riferirò a tale requisito, che peraltro non sembra sollevare problemi di compatibilità con l’articolo 10 della direttiva 2006/123.

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19      Sentenza Cali Apartments, punto 58.

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20      La conformità ai due articoli suddetti di una normativa di uno Stato membro che istituisce un regime di autorizzazione presuppone che siano valutati separatamente e in successione, anzitutto, il carattere giustificato del principio dell’istituzione di tale regime, poi i criteri per il rilascio delle autorizzazioni previste da quest’ultimo (sentenza Cali Apartments, punto 58).

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21      Sentenza del 23 dicembre 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, punto 55).

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22      In alcune occasioni, la Corte, rispondendo a domande di pronuncia pregiudiziale relative alla direttiva 2006/123, ha valutato essa stessa la giustificazione e la proporzionalità delle misure nazionali. Ciò è avvenuto nella sentenza Cali Apartments (punti 3 e 4 del dispositivo). Per contro, nella maggior parte dei casi, essa rimette tale valutazione al giudice del rinvio (sentenza del 10 luglio 2025, INTERZERO e a., C‑254/23, EU:C:2025:569, punto 103), oppure si pronuncia «fatte salve le verifiche che il giudice del rinvio dovrà effettuare» (sentenza del 23 dicembre 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punto 70).

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23      Sentenze del 13 febbraio 2014, Sokoll‑Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, punto 40), e del 1º ottobre 2015, Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, punto 55).

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24      Sentenza allegata alla decisione di rinvio, punti 43 e 44.

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25      Sentenza allegata alla decisione di rinvio, punto 45.

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26      Sentenze del 15 ottobre 2015, Grupo Itevelesa e a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, punto 74), del 4 luglio 2019, Commissione/Germania (C‑377/17, EU:C:2019:562, punto 70), e del 27 febbraio 2025, AEON NEPREMIČNINE e a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, punto 54). Menzionando quale esigenza imperativa la tutela dei consumatori, la direttiva 2006/123 soddisfa quanto prescritto dall’articolo 38 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, come conferma il considerando 40 di tale direttiva.

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27      Sentenze Cali Apartments, punto 68, dell’8 maggio 2013, Libert e a. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, punti da 50 a 52), e del 1º ottobre 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, punto 30).

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28      Sentenza del 19 dicembre 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, punto 67).

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29      Sentenze del 21 marzo 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, punto 85), e dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 64).

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30      Sentenze dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 65), e del 30 aprile 2014, Pfleger e a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punto 50).

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31      Si vedano i dubbi espressi in ordine alla proporzionalità di tale regime da Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., e Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, n. 3, pagg. da 54 a 59, disponibile al seguente indirizzo: https://hdl.handle.net/2078.3/251968.

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32      Ordonnance modifiant l’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (legge regionale che modifica la legge regionale del 17 luglio 2003 recante il codice di Bruxelles sull’edilizia abitativa), dell’11 luglio 2013 (Moniteur belge del 26 luglio 2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.

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33      Sentenza del 19 dicembre 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punto 59): «(…) oltre alla sua attività consistente nel mettere in contatto locatori e i locatari tramite la piattaforma elettronica omonima, la Airbnb Ireland fornisce ai locatori uno schema che definisce il contenuto della loro offerta, un servizio opzionale di fotografia del bene posto in locazione nonché un sistema di valutazione dei locatori e dei locatari consultabile dai futuri locatori e locatari».

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34      Sentenza del 19 dicembre 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punto 60). Le critiche o gli elogi ricevuti da tali alloggi da parte di coloro che li hanno utilizzati probabilmente incidono sulla loro reputazione più della mera constatazione offerta da un certificato ufficiale.

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35      Come esporrò più avanti, il livello di inosservanza del regime vigente nella regione di Bruxelles‑Capitale e la proliferazione di alloggi turistici illegali possono essere un indizio della mancanza di proporzionalità del regime in parola, anche se, per evitare tale critica, sarebbe sempre possibile un’applicazione amministrativa più adeguata.

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36      In particolare May, X., Pongi Nyuba, R., e Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus n. 62, febbraio 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.

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37      May, X., Pongi Nyuba, R., e Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus n. 62, febbraio 2024, pag. 5.

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38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., e Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles‑Capitale, Brussels Studies Institute, 29 febbraio 2024, disponibile al seguente indirizzo: https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.

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39      Dei 6 092 alloggi disponibili in media attraverso piattaforme di economia collaborativa online, solo 292 (27 appart‑hotel, 93 residenze turistiche e 172 alloggi presso il proprietario) erano registrati, ossia il 4,7%. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, pagg. da 12 a 14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.

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40      Sentenza Cali Apartments, punto 69.

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41      Sentenza Cali Apartments, punto 72.

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42      Sentenza Cali Apartments, punto 73. La normativa francese riguardava la locazione di locali ammobiliati destinati ad abitazione ad una clientela di passaggio che non vi eleggeva domicilio, esercitata in maniera reiterata e per brevi periodi.

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43      La pressione esistente in alcune zone della regione di Bruxelles‑Capitale (ad esempio il «Pentagone» e il quartiere europeo di Bruxelles) contrasta con quella di altri comuni di detta regione che hanno pochi alloggi turistici.

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44      Osservazioni scritte della Commissione, nota 22.

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45      Sentenza del 16 gennaio 2023, n. di repertorio 2023/390, 2022/KR/31, non pubblicata.

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46      Punto 25 della sentenza del 16 gennaio 2023. Tuttavia, in detta sentenza la Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles) ha ritenuto che l’obbligo di ottenere un attestato di conformità urbanistica fosse giustificato dall’obiettivo di tutelare il destinatario dei servizi.

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47      Sentenze Cali Apartments, punto 57, e del 3 dicembre 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, punto 86).

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48      V. procedura d’infrazione INFR (2018) 4142, comunicato stampa IP/19/467 del 24 gennaio 2019, disponibile al seguente indirizzo: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. La Commissione ha inviato al Belgio una lettera di diffida a motivo della possibile incompatibilità con la direttiva 2006/123 della procedura di autorizzazione e dei requisiti generali applicati dalla Regione di Bruxelles‑Capitale ai prestatori di servizi di ricettività turistica. Tale procedimento è ancora in corso, come ha confermato la Commissione in udienza.

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49      Sentenze Cali Apartments, punto 96, del 26 settembre 2018, Van Gennip e a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punto 85), e del 1º giugno 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, punto 44).

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50      La decisione di rinvio, punto 8, in fine, cita la giurisprudenza belga che conferma tale spiegazione. La sentenza del Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio) del 30 settembre 2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) afferma che l’attestato di conformità urbanistica ha «come unica funzione quella di certificare che l’alloggio turistico sia stabilito nel rispetto della normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore» e che tale attestato «si basa interamente su un’operazione di constatazione di fatto e di qualificazione giuridica e differisce, in ciò, da un certificato urbanistico, il quale implica un potere discrezionale nell’ambito di una valutazione di opportunità alla luce, in particolare, della corretta pianificazione dei luoghi». Detta sentenza aggiunge che, se «un alloggio turistico è conforme alla normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore, interpretate in modo conforme al diritto dell’Unione europea e in particolare alla direttiva “servizi”, un comune è tenuto a rilasciare un attestato di conformità urbanistica riguardante tale bene». La legge regionale dell’8 maggio 2014 sancirebbe, di fatto, un diritto soggettivo ad ottenere l’attestato.

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51      Sentenze Cali Apartments (punti 41 e 42), e del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 123).

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52      Considerando 9 della direttiva 2006/123.

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53      V. paragrafo 15 delle presenti conclusioni.

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54      L’articolo 3, punto 2, della legge regionale dell’8 maggio 2014 definisce l’alloggio turistico come «qualsiasi alloggio proposto per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, a turisti». Il medesimo articolo 3, punti da 4 a 9, distingue i seguenti tipi di alloggi turistici: hotel, appart‑hotel, residenze turistiche, alloggi in case private, strutture ricettive per il turismo sociale e campeggi. La presente controversia riguarda le «residenze turistiche», definite al punto 6 come «qualsiasi villa, casa o appartamento, monolocale o camera riservati all’uso esclusivo del locatario, dotati del mobilio necessario per alloggiare e cucinare, compresi, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante supplementi», e l’«alloggio in abitazioni private», definito al punto 7 come «ogni struttura che disponga di una o più camere o spazi indipendenti attrezzati a tale scopo, facenti parte dell’abitazione personale e abituale del gestore o di annessi contigui».

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55      Sentenza allegata alla decisione di rinvio, punto 35.

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56      Sentenza allegata alla decisione di rinvio, punto 65.

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57      Sentenza Cali Apartments, punti da 81 a 94.

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58      Bernard, N., e Debroux, L., «Mise à disposition de logements à une “clientèle de passage”: les mesures nationales “anti‑Airbnb” ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen», Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, n. 18, pagg. 814 e 815.

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59      La direttiva 2006/123, e in particolare il suo articolo 10, non mette in discussione la ripartizione di competenze, a livello locale o regionale, delle autorità degli Stati membri che concedono le autorizzazioni. Essa consente un regime di autorizzazione di alloggi turistici nel quale intervengano con un certo margine di discrezionalità le autorità comunali, purché, tuttavia, la loro azione sia delimitata da una normativa nazionale che fissi criteri di azione chiari per dette autorità (sentenza Cali Apartments, punti 97 e 98).

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60      Sentenza Cali Apartments, punto 99.

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61      Tale circostanza è evidenziata dallo studio sul regime di autorizzazione commissionato dalla Regione di Bruxelles‑Capitale al Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, n. 2018/ServECO/024, 21/05/2019, sezione 4.4, non pubblicato.

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62      V. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., e Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, n. 3, pagg. da 59 a 64.

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63      Le carenze della procedura di autorizzazione sono illustrate in modo preciso da Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., e Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, n. 3, pagg. da 71 a 78.

 

 

 

C/2025/1406

10.3.2025

Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour d’appel de Bruxelles (Belgio) il 27 novembre 2024 – Smartflats SA / Région de Bruxelles-Capitale

(Causa C-813/24, Smartflats)

(C/2025/1406)

Lingua processuale: il francese

Giudice del rinvio

Cour d’appel de Bruxelles

Parti nel procedimento principale

Ricorrente: Smartflats SA

Resistente: Région de Bruxelles-Capitale

Questioni pregiudiziali

1)

«Se la direttiva 2006/123 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (1), si applichi ad una normativa nazionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica, quale l’articolo 98 del Codice di Bruxelles sulla pianificazione territoriale (CoBAT), che formalmente riguarda allo stesso modo i prestatori di un’attività di servizi ai sensi di tale direttiva e le persone che agiscono a titolo privato, ma che, nell’interpretazione che ne viene suggerita dalla circolare ministeriale esplicativa del 10 maggio 2016 relativa ai compiti del comune e del sindaco nell’ambito dell’esecuzione della legge regionale dell’8 maggio 2014 relativa alla ricettività turistica - legge regionale che è a sua volta una normativa in materia di turismo rientrante nell’ambito di applicazione di tale direttiva - in pratica incide, se non unicamente, almeno principalmente, sull’accesso a tale attività o al suo esercizio».

2)

«In caso di risposta negativa a tale prima questione, se tale normativa nazionale in materia di pianificazione territoriale e urbanistica possa o debba comunque essere presa in considerazione per valutare la compatibilità con la direttiva 2006/123 della precitata normativa in materia di turismo, dal momento che quest’ultima include nel suo articolo 5, punto 2, tra i criteri di concessione di un’autorizzazione preventiva, un attestato di conformità alla normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e urbanistica, e ciò, in particolare, in considerazione del divieto di duplicazione delle condizioni di concessione con requisiti o controlli equivalenti o essenzialmente comparabili cui il prestatore di servizi è già soggetto (articolo 10, paragrafo 3, della direttiva)».

3)

«Se l’articolo 9 della direttiva 2006/123 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, osti, sotto il profilo del requisito di proporzionalità, ad un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, per il motivo principale che occorre tutelare i turisti e per il motivo sussidiario (e implicito) che il regime in questione consente la tutela dell’ambiente urbano, che implicherebbe la tutela dell’alloggio».

4)

«Se l’articolo 10 della direttiva 2006/123 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, osti a un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, il che implica in particolare la produzione di un attestato del comune in cui è stabilito l’alloggio turistico in questione, che confermi che tale alloggio è conforme alla normativa relativa alla pianificazione territoriale e alle norme urbanistiche in vigore, in una situazione in cui la normativa nazionale relativa alla pianificazione territoriale e all’urbanistica impone il rilascio di un permesso urbanistico in caso di cambiamento dell’assegnazione o della destinazione di un bene immobile da “alloggio” a “struttura alberghiera” e la gestione di un alloggio nel senso sopracitato sarebbe qualificata come struttura alberghiera, tenuto conto del modo in cui quest’ultima nozione e quella di alloggio turistico sono rispettivamente definite nelle normative in questione».

5)	«Se la risposta alla questione precedente sia diversa a seconda che la qualificazione di ciò che costituisce una “struttura alberghiera” sia o meno lasciata alla discrezionalità dell’autorità comunale, così come disciplinata in una circolare ministeriale».

6)

«Se l’articolo 13 della direttiva 2006/123 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, osti ad un regime giuridico che subordini a dichiarazione preventiva e a registrazione la gestione di qualsiasi alloggio dotato del mobilio necessario per alloggiare e cucinare e che includa, se del caso, servizi di tipo alberghiero mediante un supplemento di prezzo, proposto a turisti, per una o più notti, a titolo oneroso, in modo regolare o occasionale, il che implica in particolare la produzione di un attestato del comune in cui è stabilito l’alloggio turistico in questione, che confermi che tale alloggio è conforme alla normativa relativa alla pianificazione del territorio e alle norme urbanistiche in vigore, in una situazione in cui non è previsto alcun termine per il rilascio di tale attestato, non è imposto alcun obbligo specifico di motivazione e non è previsto alcun ricorso specifico».

7)	«Se, in caso di illegittimità, rispetto al diritto dell’Unione europea, della condizione relativa alla produzione di un attestato di conformità urbanistica, il diritto dell’Unione imponga l’esclusione di questo solo requisito o dell’intero regime di dichiarazione preventiva e di registrazione».

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(1)   GU 2006, L 376, pag. 36.

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ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/1406/oj

ISSN 1977-0944 (electronic edition)