Tar 2026 - La recente pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) con sentenza n. 01084/2026 rappresenta un importante precedente nel contesto delle entrate comunali derivanti da tasse di imbarco sui porti italiani, in particolare nel caso del Porto di Genova. La decisione del TAR conferma la legittimità dell'imposizione di una tassa di 3 euro per ciascun passeggero imbarcato, sottolineando la compatibilità di tale tributo con il quadro normativo vigente.

 

 

 

 

Tar 2026 - La recente pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) con sentenza n. 01084/2026 rappresenta un importante precedente nel contesto delle entrate comunali derivanti da tasse di imbarco sui porti italiani, in particolare nel caso del Porto di Genova. La decisione del TAR conferma la legittimità dell'imposizione di una tassa di 3 euro per ciascun passeggero imbarcato, sottolineando la compatibilità di tale tributo con il quadro normativo vigente.

Dal punto di vista giuridico, si evidenzia come la tassa d'imbarco costituisca un contributo richiesto dal Comune per coprire i costi connessi alla gestione del traffico passeggeri portuale, in linea con le competenze attribuite agli enti locali in materia di tutela e gestione delle infrastrutture portuali e dei servizi ad esse connessi. La normativa di riferimento, in particolare, può essere ricavata dall'articolo 23 del Codice della Navigazione e dalle disposizioni del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000), che attribuiscono ai Comuni competenze in materia di fiscalità locale e di gestione delle risorse per il mantenimento e lo sviluppo dei porti.

La pronuncia del TAR si inserisce nel quadro giurisprudenziale che riconosce ai Comuni la possibilità di istituire tributi di carattere locale, purché siano rispettati i principi di legalità, proporzionalità e trasparenza. La sentenza, infatti, ha ritenuto che la tassa d'imbarco, applicata in modo uniforme e motivata come contributo per coprire i costi connessi al traffico passeggeri, non viola i principi di tutela del contribuente o di equità fiscale.

Un aspetto rilevante della decisione riguarda anche la compatibilità con il diritto europeo e con le norme comunitarie sulla libera circolazione e sulla concorrenza, che non impediscono ai Comuni di istituire tributi locali purché siano conformi alle disposizioni nazionali e rispettino i limiti di legittimità e proporzionalità.

In conclusione, questa sentenza rafforza la legittimità delle politiche fiscali comunali in ambito portuale e fornisce un importante precedente giurisprudenziale che potrà essere utilizzato come riferimento per altri enti locali che intendano introdurre o difendere simili tributi.

**Nota:** Questa analisi ha carattere di orientamento generale e non sostituisce una consulenza legale specifica, che dovrebbe essere fornita tenendo conto delle peculiarità del caso concreto.


Pubblicato il 29/09/2026
N. 01084/2026 REG.PROV.COLL.
N. 00297/2026 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 297 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Assarmatori, Assagenti, Grandi Navi Veloci s.p.a., Moby s.p.a., Stazioni Marittime s.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, e Giulio Uras, rappresentati e difesi dall’avvocato Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaella Maria Parodi e Luca De Paoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona, rispettivamente, del Presidente del Consiglio, dei Ministri e del Direttore pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;
nei confronti
Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale (in qualità di cointeressata), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Busnelli e Tania Valle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione Nazionale dei Comuni Italiani, Comune di Venezia, Comune di Palermo e Comune di Napoli, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
A - per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- della deliberazione del Consiglio Comunale di Genova n. 72 del 16.12.2025, recante l’istituzione dell’addizionale comunale sui diritti d’imbarco portuale e l’approvazione del relativo regolamento;
- della deliberazione del Consiglio Comunale di Genova n. 73 del 19.12.2025, recante l’approvazione dei documenti previsionali programmatici 2026/2028, nella parte in cui iscrive l’entrata nel bilancio pluriennale del Comune di Genova;
- dell’accordo tra lo Stato e il Comune di Genova per il riequilibrio strutturale in data 22.11.2022, nella parte in cui prevede l’istituzione dell’addizionale comunale sui diritti d’imbarco portuale pari a 3 euro a persona;
B - per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti:
- della nota del Ministero dell’Interno avente ad oggetto il monitoraggio delle misure previste nell’accordo tra lo Stato e il Comune di Genova da parte della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali;


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova, della Presidenza del Consiglio dei Ministri unitamente al Ministero dell’Interno, al Ministero dell’Economia e delle Finanze ed all’Agenzia delle Entrate Riscossione, nonché dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2026, la dott.ssa Liliana Felleti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO
Con ricorso introduttivo notificato il 6 marzo 2026 e depositato il 20 marzo 2026 l’associazione Assarmatori, l’associazione Assagenti, Grandi Navi Veloci s.p.a., Moby s.p.a., Stazioni Marittime s.p.a. ed il signor Giulio Uras hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Genova n. 72 del 16 dicembre 2025, recante l’istituzione dell’addizionale sui diritti d’imbarco portuale e l’approvazione del relativo regolamento, la successiva deliberazione n. 73 del 19 dicembre 2025, recante l’iscrizione dell’entrata nel bilancio pluriennale, e l’accordo tra lo Stato e il Comune di Genova del 22 novembre 2022 per il riequilibrio strutturale, nella parte in cui prevede l’introduzione del tributo sull’imbarco portuale pari a 3 euro a passeggero.
I ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi:
I) Eccesso di potere per difetto dei presupposti e sviamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 43, commi 2 e 8, del d.l. n. 50/2022, conv. in l. n. 91/2022. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 237/2021. Violazione del principio costituzionale del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Violazione del principio di riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte di cui all’art. 23 Cost. Nell’ordinamento tributario l’addizionale risulterebbe configurabile esclusivamente in presenza di un tributo principale, al quale dovrebbe essere legata da un nesso di accessorietà-dipendenza, con attribuzione del gettito ad un ente diverso dal soggetto attivo dell’imposta “madre”. Pertanto, posto che nel porto di Genova non graverebbero prelievi di natura tributaria sui passeggeri (essendovi unicamente, a carico delle imprese armatoriali, la tassa di ancoraggio sulle navi e la tassa portuale sulle merci, incamerate dall’Autorità Portuale, oltre a corrispettivi di natura privatistica per i servizi forniti da Stazioni Marittime s.p.a.), l’istituzione di un’addizionale sui diritti d’imbarco portuale si rivelerebbe illegittima per difetto dell’imposta base. Né il tributo potrebbe essere considerato come autonomo, poiché mancherebbe una regolamentazione di rango primario di tale entrata.
II) Violazione dell’art. 13 del regolamento UE 2017/352 del 15 febbraio 2017, che istituisce un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti. In via subordinata, richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea ai sensi dell’art. 267 TFUE. La misura contrasterebbe con l’art. 13 del regolamento europeo n. 352 del 2017, in quanto il prelievo opererebbe in ragione del solo atto dell’imbarco dei passeggeri sulle navi, senza alcun nesso con la remunerazione di servizi connessi all’uso dell’infrastruttura portuale, ed il ricavato verrebbe devoluto ad un ente differente da quello che gestisce il porto. Pertanto, il tributo in discussione rappresenterebbe un ostacolo alla concorrenza ed alla libera circolazione dei servizi nell’ambito del trasporto marittimo. In ragione di ciò, il Tribunale adito dovrebbe disapplicare la normativa nazionale di cui all’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021 per incompatibilità con il diritto unionale o, in subordine, disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.
III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per manifesta illogicità, difetto dei presupposti e travisamento. Sviamento del potere. Gli atti oppugnati sarebbero viziati per difetto istruttorio e motivazionale, nonché per violazione del principio di proporzionalità, giacché:
- il tributo avrebbe esclusivamente la finalità di riequilibrio strutturale del bilancio comunale, mediante destinazione del gettito al ripiano del disavanzo o al sostegno del debito, mentre l’Amministrazione civica avrebbe adottato la misura fiscale per fare fronte ai disagi determinati dai flussi di traffico dei passeggeri ed al conseguente aumento del costo dei servizi, con evidente sviamento di potere;
- il Comune non avrebbe esposto le ragioni del permanere della scelta di istituire l’addizionale, oltretutto nell’ammontare massimo di 3 euro a persona, nonostante gli accadimenti successivi all’accordo con lo Stato del 2022, vale a dire:
i) il raggiungimento e persino il superamento dell’obiettivo di gettito complessivamente prefissato, pari ad € 24.919.782 annui, grazie agli incassi della sola addizionale Irpef, in tesi di gran lunga superiori a quelli stimati. Segnatamente, a fronte di una previsione di maggior entrata dell’addizionale all’imposta sui redditi per € 19.200.000, il risultato effettivo sarebbe stato di € 36.801.000 per il 2024; a tale dato dovrebbe adesso aggiungersi l’importo di € 16.200.000 in conseguenza dell’ulteriore aumento delle aliquote operato con la manovra del dicembre 2025;
ii) la sensibile crescita del traffico di passeggeri nel porto di Genova;
- l’Amministrazione civica non avrebbe coinvolto gli operatori del cluster marittimo e l’Autorità di Sistema Portuale nella decisione di introdurre l’addizionale sui diritti d’imbarco, non rispettando l’obbligo imposto dall’art. 15 del regolamento UE n. 352 del 2017;
- non sarebbero stati analizzati i possibili impatti negativi della misura sui traffici dei passeggeri nello scalo;
- né la delibera istitutiva del tributo, né il regolamento contestualmente approvato indicherebbero il soggetto onerato della gestione della riscossione e le responsabilità connesse a tale attività.
IV) In via subordinata, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021, nella parte in cui prevede l’istituzione di un’addizionale comunale ai diritti d’imbarco, per violazione degli artt. 3, 23, 53 e 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 56 TFUE, e dell’art. 119, commi 1 e 2, Cost. In subordine, qualora gli atti fossero ritenuti immuni dai vizi sopra denunciati, si insta affinché il Tribunale sollevi questione di costituzionalità della disposizione di legge che consente di introdurre l’addizionale comunale sui diritti d’imbarco, sotto i seguenti profili:
- violazione dei principi di ragionevolezza e di territorialità del tributo ex art. 119, comma 2, Cost., perché il presupposto del prelievo, ossia l’imbarco dei passeggeri sulle navi, si realizza in un territorio nel quale il Comune difetterebbe di sovranità, facendo ricadere le criticità del bilancio dell’ente locale sugli utenti del porto;
- violazione del principio di riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., in quanto la fonte primaria non definirebbe gli elementi costitutivi dell’imposta, con particolare riferimento ai soggetti passivi, ai criteri per agevolazioni ed esenzioni, alle modalità di riscossione ed agli obblighi dei vettori;
- violazione del principio di capacità contributiva ex art. 53 Cost., poiché il presupposto della tassazione, ossia il fatto di doversi spostare via mare, non costituirebbe un elemento sintomatico di ricchezza;
- violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario ex art. 117, comma 1, Cost., perché il prelievo confliggerebbe con il sistema di tariffazione nei porti delineato dal regolamento UE n. 352 del 2017 e con la libertà di prestazione dei servizi di cui all’art. 56 TFUE;
- violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica entro i quali deve esplicarsi la potestà impositiva degli enti locali ai sensi dell’art. 119 Cost., per difetto del requisito di territorialità del tributo e per mancanza di un’imposta principale alla quale aggiungere l’addizionale.
V) Violazione dell’art. 3 Cost. Violazione dell’art. 1 del regolamento CEE n. 4055/86, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e Paesi terzi. Il sistema delle esenzioni configurato dal Comune risulterebbe discriminatorio e contrastante con il principio di libera prestazione dei servizi, giacché:
- la distinzione tra cittadini genovesi, esenti dal pagamento, e non residenti non rispetterebbe il regolamento CEE n. 4056 del 1986, concretizzando una restrizione alla libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo fondata sulla residenza. In particolare, la fattispecie apparirebbe simile a quella della c.d. tassa sul lusso, che era stata istituita dalla Regione Sardegna per colpire natanti e aeromobili aventi domicilio fiscale fuori dall’isola e venne dichiarata incompatibile con il diritto europeo dalla Corte di Giustizia con sentenza del 17 novembre 2009, causa C-169/08;
- anche l’esenzione in favore dei passeggeri residenti nelle isole in cui sono diretti violerebbe il regolamento CEE n. 4056 del 1986, come avrebbe stabilito la Corte di Giustizia nella decisione del 14 novembre 2002, causa C-435/00.
Il Comune di Genova si è costituito in resistenza, instando per la reiezione dell’impugnativa.
Si sono costituiti in giudizio anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate Riscossione. La Presidenza del Consiglio ha eccepito l’inammissibilità del gravame per difetto dei presupposti del ricorso collettivo, mentre il MEF ne ha chiesto il rigetto nel merito.
Si è altresì costituita l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, aderendo alla domanda attorea.
Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., insistendo nelle rispettive conclusioni. La difesa civica ha opposto l’inammissibilità del gravame sia per carenza di un interesse personale, attuale e concreto in capo ai ricorrenti, mancando gli atti applicativi del tributo, né essendovi prova che l’imposizione leda i loro interessi economici; sia per omessa specificazione delle loro posizioni soggettive.
Con ricorso in aggiunzione, notificato il 30 giugno 2026 e depositato il 1° luglio 2026, i deducenti hanno impugnato la nota del Ministero dell’Interno avente ad oggetto il monitoraggio delle misure previste nell’accordo tra lo Stato e il Comune di Genova, articolando i seguenti motivi aggiunti:
I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, illogicità, difetto dei presupposti e travisamento. Sviamento del potere. La nota avversata, con cui l’Amministrazione dell’Interno ha contestato al Comune l’inadempimento per mancata istituzione dell’addizionale sui diritti d’imbarco portuale, si rivelerebbe contraddittoria e sviata, poiché:
- l’accordo avrebbe previsto un’entrata annuale complessiva di € 24.919.782, di cui € 19.200.000 per le maggiori aliquote dell’addizionale Irpef ed € 5.719.782 per l’addizionale portuale, per un totale di € 74.759.346 nelle tre annualità 2022, 2023 e 2024;
- l’aumento degli incassi dell’addizionale Irpef nei tre anni in questione, certificato nella relazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali, avrebbe portato ad un risultato di € 75.832.714,79;
- tuttavia, la Commissione avrebbe ignorato il conseguimento del target di gettito complessivo e compiuto una verifica atomistica delle singole misure, intimando illegittimamente al Comune di istituire l’imposta sull’imbarco e di recuperare nel 2026 le somme non riscosse nel 2023 e nel 2024.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 43, commi 2 e 8, del d.l. n. 50/2022, conv. in l. n. 91/2022. Il nuovo tributo genererebbe un introito enormemente superiore all’obiettivo pianificato nel patto con lo Stato, sicché la misura in parola verrebbe trasformata da strumento per assicurare l’equilibrio di bilancio a viatico per un ampliamento indiscriminato della spesa, con esercizio surrettizio di una potestà tributaria assai più estesa di quella spettante alla generalità dei comuni.
III) Inesistenza della relazione di monitoraggio per mancanza di sottoscrizione. La relazione di monitoraggio sarebbe priva di data e di firma da parte dei membri della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.
IV) Illegittimità derivata. L’atto oppugnato risulterebbe inficiato per derivazione dai vizi affliggenti i provvedimenti gravati con il ricorso introduttivo.
Sia il Comune di Genova sia le Amministrazioni statali hanno dichiarato di rinunciare ai termini a difesa in relazione ai motivi aggiunti.
Alla pubblica udienza dell’8 luglio 2026, all’esito della discussione orale delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. I ricorrenti contestano gli atti con cui l’Amministrazione civica genovese ha istituito la c.d. addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale per passeggero di cui all’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021, nonché il presupposto accordo tra lo Stato e il Comune sottoscritto il 22 novembre 2022 e la nota inviata dal Ministero dell’Interno all’ente locale con l’allegata relazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali del novembre 2025.
In punto di fatto si rileva che il Comune di Genova – essendo sovraindebitato (con un debito pro capite superiore ad € 1.000 per abitante), seppure non in deficit – ha attivato la procedura straordinaria di riequilibrio finanziario prevista dagli artt. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021 e 43, commi 2 e 8, del d.l. n. 50/2022, conv. in l. n. 91/2022. In base a tale disciplina, l’ente locale adotta gli strumenti di incremento delle entrate definiti in un apposito accordo con lo Stato, beneficiando altresì, ai sensi dell’art. 1, comma 470, della legge n. 213/2023, di un consistente contributo statale pluriennale a carico del fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell’Interno.
Segnatamente, il 22 novembre 2022 il Comune ha sottoscritto l’accordo con lo Stato (c.d. “patto per Genova”), con il quale sono state stabilite le seguenti misure, volte ad aumentare le entrate delle casse municipali:
- l’introduzione di un incremento dell’addizionale comunale all’Irpef, in deroga al limite dell’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 360/1998 (per cui l’aliquota di compartecipazione non può eccedere 0,8 punti percentuali), con aliquote pari all’1% per gli scaglioni € 0 - 15.000 ed € 15.001 - 28.000, all’1,1% per lo scaglione € 28.001 - 50.000 ed all’1,2% per lo scaglione oltre € 50.000;
- l’istituzione del tributo denominato addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale, pari a 3 euro a persona, a decorrere dal 2023.
Nel cronoprogramma allegato all’accordo il gettito derivante dall’aumento delle aliquote dell’addizionale Irpef è stimato in € 19.200.000 all’anno per il periodo dal 2022 al 2032, mentre quello ricavabile con il tributo sull’imbarco portuale viene quantificato in € 5.719.782 annui per il decennio dal 2023 al 2032 (v. doc. 3 ricorrenti).
Le maggiori aliquote dell’addizionale Irpef sono state introdotte dal Comune fin dal 2022, modificando il regolamento per l’aliquota di compartecipazione dell’addizionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche.
Diversamente, l’addizionale sui diritti di imbarco portuale è stata istituita solamente con la gravata deliberazione consiliare n. 72 del 16 dicembre 2025, a distanza di tre anni dalla stipula dell’accordo (doc. 1 ricorrenti).
Da ultimo, nonostante il Ministero dell’Interno avesse respinto la proposta dell’ente di rimodulare il patto inserendo un ulteriore incremento dell’addizionale Irpef (docc. 3-5-6-7-8-9 Comune), con la delibera n. 70 del 16 dicembre 2025 l’ente ha elevato le aliquote nella misura massima dell’1,2% per tutti gli scaglioni di reddito (doc. 6 ricorrenti).
2. Può prescindersi dal vaglio delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalle Amministrazioni resistenti, attesa l’infondatezza dell’impugnativa nel merito.
3. Il primo motivo del ricorso introduttivo non coglie nel segno.
Al di là del nomen iuris di “addizionale” impropriamente utilizzato nell’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021, è evidente che il legislatore ha inteso configurare una fattispecie tributaria autonoma e, segnatamente, un tributo proprio derivato dei comuni sede di città metropolitana o capoluogo di provincia che versino in condizioni di criticità finanziaria, avendo un disavanzo di amministrazione pro capite superiore ad € 500 o un debito pro capite superiore ad € 1.000, ai sensi dell’art. 43, commi 2 e 8, del d.l. n. 50/2022, conv. in l. n. 91/2022.
Infatti, la finalità perseguita dalle norme in esame è quella di accordare agli enti locali indicati uno strumento straordinario di risanamento, per ripianare il deficit di bilancio o per ridurre l’impatto del debito, come si evince chiaramente dal contenuto dell’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021 (“il comune si impegna…ad assicurare…risorse proprie…da destinare al ripiano del disavanzo e al rimborso dei debiti finanziari, attraverso parte o tutte le seguenti misure”) e dell’art. 43, comma 8, del d.l. n. 50/2022 (“La procedura…può essere attivata anche da parte dei comuni sede di città metropolitana…e dai comuni capoluoghi di provincia…con un debito pro capite superiore ad euro 1.000 sulla base del rendiconto dell’anno 2020 definitivamente approvato e trasmesso alla BDAP al 30 giugno 2022, che intendano avviare un percorso di riequilibrio strutturale”).
Si rivela, invece, illogica la tesi ricorsuale secondo cui la misura fiscale in discussione, pur essendo specificamente prevista per i comuni con forte disavanzo o sovraindebitamento, risulterebbe attivabile solamente se nel porto sia già applicato ai passeggeri un tributo di imbarco. Infatti, la possibilità di introdurre l’imposta dipenderebbe da decisioni assunte da altre autorità per scopi differenti, senza alcuna ragione giustificativa di una simile limitazione.
Peraltro, non è dubitabile che il prelievo in questione abbia natura tributaria e, segnatamente, di imposta indiretta, sussistendo i tre requisiti individuati dalla giurisprudenza, vale a dire: la definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; l’insussistenza di un rapporto sinallagmatico con una determinata prestazione; la destinazione delle risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante, a sovvenire spese pubbliche (cfr., ex multis, Corte cost., 9 maggio 2024, n. 80; Id., 20 luglio 2018, n. 167). Inoltre, come si dirà infra, nel § 6.2, risulta sicuramente rispettata la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., perché gli elementi fondamentali dell’imposizione sono contenuti nella fonte di rango primario.
4. Il secondo mezzo del gravame introduttivo è fuori fuoco.
Il regolamento UE n. 352 del 2017 stabilisce regole in materia di fornitura di servizi portuali e trasparenza finanziaria dei porti. In particolare, ai sensi dell’art. 12 del regolamento, i prestatori di servizi portuali possono riscuotere diritti per le attività svolte, che devono essere fissati in modo trasparente, obiettivo, non discriminatorio e proporzionale al costo delle prestazioni rese. Inoltre, alla stregua dell’art. 13 del regolamento, l’ente di gestione del porto può chiedere il pagamento di diritti per l’uso dell’infrastruttura portuale, da determinarsi in base alla strategia commerciale ed ai piani di investimento, nonché nel rispetto delle norme in materia di concorrenza. Dunque, come si evince anche dal considerando n. 12, la normativa europea riguarda il sistema di tariffazione applicabile agli armatori delle unità navali ed ai proprietari delle merci trasportate per la fruizione degli impianti portuali e degli appositi servizi (“Il presente regolamento non dovrebbe imporre limitazioni all’ente di gestione del porto, o all’autorità competente, nel predisporre il proprio sistema di tariffazione, purché i diritti d’uso dell’infrastruttura portuale pagati dagli operatori di navi o dai proprietari dei carichi siano trasparenti, in particolare chiaramente identificabili, e non discriminatori, e contribuiscano alla manutenzione e allo sviluppo dell’infrastruttura e degli impianti di servizio e alla prestazione dei servizi necessari a compiere o facilitare le operazioni di trasporto all’interno dell’area portuale e nelle vie navigabili che danno accesso ai porti rientranti nella competenza dell’ente di gestione del porto”).
Diversamente, la misura odiernamente in contestazione è un prelievo coattivo avente natura tributaria e non corrispettiva, essendo estraneo alla gestione dei servizi portuali e privo di nesso sinallagmatico con una specifica prestazione fornita al contribuente; persegue l’obiettivo di ripianamento / consolidamento dei conti comunali; non grava sugli utenti del porto, ossia sulle imprese di navigazione, bensì sui passeggeri, i quali sono fruitori (non del porto, bensì) del servizio di trasporto (cfr. Cass. civ., sez. trib., 8 maggio 2024, n. 12489). Pertanto, non trattandosi di un diritto per un servizio portuale o per l’uso dell’infrastruttura, il tributo in parola non rientra nel sistema di tariffazione disciplinato dal regolamento UE n. 352 del 2017 (in argomento cfr. Cons. St., sez. V, 24 agosto 2026, n. 6621, che ha respinto il ricorso di una compagnia di navigazione avverso l’addizionale portuale istituita dal Comune di Salerno).
La doglianza ricorsuale si appalesa, inoltre, generica nella parte in cui lamenta la violazione del regime concorrenziale e della libera circolazione dei servizi di cui all’art. 56 TFUE, giacché non viene fornito un sia pur minimo principio di prova (analisi di mercato, prospettive di entrata e di bilancio, etc.) delle paventate ricadute negative per la competitività del porto di Genova (in termini v. Cons. St., sez. V, 24 agosto 2026, n. 6621, cit.).
5. Il terzo mezzo del ricorso introduttivo e tutti i motivi dell’impugnativa in aggiunzione, scrutinabili congiuntamente per la loro intima connessione, non sono meritevoli di condivisione.
5.1. Anzitutto, si rivela fallace la ricostruzione dei deducenti secondo cui l’ente locale avrebbe dovuto soprassedere all’istituzione del tributo, perché l’obiettivo finanziario fissato nell’accordo con lo Stato sarebbe stato pienamente soddisfatto con il solo aumento delle aliquote dell’addizionale Irpef.
Come obiettato dalla difesa civica, l’introduzione dell’imposta d’imbarco portuale è necessaria per ottenere il contributo statale, trattandosi di misura da applicare congiuntamente – e non alternativamente – a quella dell’incremento dell’addizionale Irpef, come si evince inequivocabilmente dal tenore letterale dell’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234 cit., che impiega la congiunzione “e” (“istituzione, con apposite delibere del Consiglio comunale, di un incremento dell’addizionale comunale all’Irpef…e di un’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale e aereoportuale per passeggero”).
Inoltre, il target di gettito riportato nel cronoprogramma allegato al patto ha valore indicativo, nel senso che l’eventuale superamento delle cifre ipotizzate non implica automaticamente la sproporzione delle misure, essendo rimessa al Comune la facoltà di proporre annualmente una rimodulazione degli strumenti adottati, in base al punto 6 dell’accordo.
In ogni caso, contrariamente all’assunto attoreo, per nessuna delle tre annualità 2022, 2023 e 2024 l’incremento degli introiti dell’addizionale Irpef grazie alle maggiori aliquote ha raggiunto l’importo di € 19.200.000 stimato nel cronoprogramma: sicché, a fortiori, l’ente locale è rimasto lontano dall’incasso complessivo sperato di € 24.919.782 annui per il gettito derivante complessivamente dalle due misure.
Infatti, il maggior prelievo Irpef rispetto al risultato del 2021 riconducibile all’aumento delle aliquote non coincide con l’intero incremento del gettito registrato, ossia € 13.112.000 per il 2022 (€ 86.200.000 - € 73.088.000), € 25.918.000 per il 2023 (€ 99.006.000 - € 73.088.000) ed € 36.801.000 per il 2024 (€ 109.889.000 - € 73.088.000) (v. docc. 7-8-9-10 ricorrenti), perché una quota di tali incassi dipende dalla crescita della base imponibile, a sua volta connessa alle dinamiche dell’occupazione, delle retribuzioni, dell’inflazione e del ciclo economico.
Pertanto, per calcolare l’effettivo impatto della misura straordinaria, occorre depurare l’aumento lordo del gettito dell’addizionale Irpef per gli anni 2022, 2023 e 2024 dalla quota derivante dall’incremento “fisiologico” della base imponibile, che, considerata la crescita media a livello nazionale, può essere stimata all’incirca pari al 7,44% per il 2022, al 14,86% per il 2023 ed al 24,87% per il 2024. Dunque, come rappresentato dal Comune, il maggior gettito imputabile all’aumento delle aliquote è di “soli” € 7.674.000 per il 2022, € 15.061.000 per il 2023 ed € 18.626.000 per il 2024, non riscontrandosi quindi alcun extragettito rispetto al target preventivato nell’accordo.
5.2. Sotto altro profilo, l’intervenuta espansione del flusso di viaggiatori nello scalo portuale genovese rispetto al 2022, anno di sottoscrizione del patto tra il Comune e lo Stato, non costituisce di per sé circostanza idonea a scalfire la legittimità dell’istituzione del tributo e della relativa quantificazione nell’importo di 3 euro per ogni passeggero in imbarco.
Infatti, nella delibera impugnata l’Amministrazione ha dato atto di avere tenuto in considerazione il volume di passeggeri di navi da crociera e traghetti registrato nel porto di Genova nell’anno 2024.
Inoltre, come emerge dal rapporto dell’Autorità Portuale relativo ai transiti complessivi nei tre porti di Genova, Savona e Vado Ligure (doc. 15-bis ricorrenti), non si tratta di un incremento costante negli anni, perché, al significativo aumento del 2023, è seguito un calo nel 2024 per il settore crocieristico, con dati sostanzialmente confermati nel 2025.
5.3. Alla luce di quanto sin qui esposto scolorano le censure attoree di carenza istruttoria, deficit motivazionale e sviamento di potere.
Infatti, nella delibera n. 72 del 16 dicembre 2025 il Consiglio comunale ha motivato l’introduzione dell’imposta d’imbarco portuale con l’obbligo di rispettare l’accordo con lo Stato e contribuire al riequilibrio strutturale del bilancio dell’ente, realizzando un gettito caratterizzato da una ragionevole certezza di introito nel breve periodo, grazie alla riscossione contestuale all’acquisto del biglietto da parte dei passeggeri.
Dunque, il provvedimento istitutivo del tributo fa coerente riferimento all’esigenza di porre rimedio alla situazione di sofferenza finanziaria secondo il meccanismo configurato dalla legge, evidenziando che, dopo la firma del “patto per Genova”, la necessità dell’imposta è divenuta ancora più stringente, a causa di congiunture che hanno provocato aumenti di spesa in settori fondamentali quali la manutenzione stradale, la scuola ed i servizi sociali.
In aggiunta, l’Amministrazione civica ha giustificato l’introduzione del tributo con l’esigenza di compensare parzialmente i disagi causati alla città dal traffico turistico portuale, foriero di ricadute negative sulla viabilità, sui trasporti e sull’igiene urbana, con conseguenti maggiori oneri in capo all’ente (ad esempio, per i servizi di Polizia Locale). Tale finalità appare ragionevole e non sviata o distorta, giacché, a ben vedere, risulta implicita nella previsione di legge, come riconosciuto dalla giurisprudenza in un caso analogo (v. Cons. St., sez. V, 3 febbraio 2025, n. 802, che, in relazione all’istituzione dell’addizionale sui diritti di imbarco aeroportuale da parte del Comune di Napoli, ai sensi dello stesso art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021, ha statuito che “E’ altresì ragionevole e proporzionato il riferimento alla detta «funzione compensativa» perché…il collegamento dell’addizionale con i disagi provocati al Comune dove è situato l’aeroporto è insito nella previsione di legge, e nemmeno deve essere specificamente motivato al momento dell’istituzione dell’addizionale…Di qui l’infondatezza delle censure mosse dalle appellanti alle parti della sentenza di primo grado in cui si respinge la doglianza di difetto di proporzionalità della misura mediante il riferimento ai disagi ed ai maggiori costi che caratterizzano, tra gli altri, anche l’aeroporto di Capodichino”; inoltre, l’introduzione della misura “non necessitava di specifico supporto probatorio da parte del Comune di Napoli, essendo ampiamente giustificata dal fatto dell’utilizzo del bene aeroportuale ubicato nel Comune ed essendo sorretta dall’esigenza di compensare i disagi e i costi naturalmente derivanti da detto maggiore utilizzo, senza che questi debbano essere quantificati, per la mancanza del carattere sinallagmatico attesa la natura tributaria dell’imposizione”).
Pertanto, contrariamente alla tesi patrocinata dai ricorrenti, il Comune ha legittimamente introdotto la misura fiscale di cui è causa, che dà attuazione agli impegni assunti in seno al patto con lo Stato e non trascende l’obiettivo del riequilibrio di bilancio, non essendo funzionale ad un mero aumento della spesa dell’ente.
5.4. Per le medesime ragioni la relazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali, che ha rilevato l’inadempimento dell’Amministrazione civica per via della mancata applicazione del tributo negli anni passati, non è inficiata dai vizi denunciati dagli esponenti.
È, peraltro, ininfluente che la suddetta relazione non sia stata datata e sottoscritta dai componenti della Commissione. Infatti, il documento è allegato ad una nota ufficiale del Ministero dell’Interno, nella quale si riferisce che la relazione è stata predisposta dall’organo nella seduta del 26 novembre 2025 (doc. 39 ricorrenti); in ogni caso, si tratta di atto indirizzato al Comune e non immediatamente lesivo per gli amministrati.
5.5. L’ente locale non era tenuto a consultare l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale e le compagnie di navigazione attive nel porto di Genova.
Ciò in quanto, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 241 del 1990, le norme sulla partecipazione non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi. In proposito, la delibera n. 72 del 2025 ha pacificamente natura di atto regolamentare, istituendo l’addizionale portuale e stabilendo la relativa disciplina per la generalità dei soggetti che si imbarcano dallo scalo genovese.
È, poi, inconferente che il regolamento UE n. 352 del 2017 preveda la consultazione di armatori e vettori sulle tariffe per l’uso dell’infrastruttura portuale e per i servizi portuali, in quanto, come già illustrato supra, nel § 4, la fattispecie in esame non ricade sotto l’egida dell’invocata normativa unionale (sul punto v. Cons. St., sez. V, 24 agosto 2026, n. 6621, cit.).
Peraltro, dalla documentazione versata in atti emerge che sia l’Autorità Portuale, sia Assarmatori, Assagenti e Stazioni Marittime s.p.a. hanno partecipato attivamente alla riunione delle commissioni consiliari Affari Istituzionali e Bilancio svoltasi in data 10 dicembre 2025, dedicata all’attività istruttoria prodromica alla deliberazione dell’organo di governo comunale (v. docc. 14 e 16 Comune). Inoltre, contrariamente all’assunto ricorsuale, nella predetta seduta sono stati vagliati sia i profili di criticità connessi all’istituzione del tributo, escludendo possibili ripercussioni in termini di minore appetibilità dello scalo (in proposito, si è anche osservato che l’importo di 3 euro per passeggero imbarcato su nave da crociera o traghetto equivale al massimo al costo di un aperitivo); sia gli effetti positivi della misura, con particolare riferimento alla diminuzione dell’indebitamento dell’ente ed alla compensazione delle esternalità negative prodotte dal traffico crocieristico e traghettistico.
5.6. Infine, la definizione delle concrete modalità di applicazione dell’imposta e l’individuazione del soggetto tenuto alla riscossione sono state legittimamente rimesse ad una convenzione di servizio, che dovrà essere sottoscritta dalla Giunta comunale con Stazioni Marittime s.p.a., concessionaria dell’Autorità di Sistema Portuale deputata alla gestione dei cinque terminal passeggeri ed alle operazioni di imbarco / sbarco, oppure con le compagnie di navigazione, come previsto dall’art. 5 del regolamento per la disciplina dell’addizionale portuale.
6. Il quarto motivo è inaccoglibile, per manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale prospettate dai ricorrenti.
6.1. Per quanto riguarda i principi di ragionevolezza e di territorialità dell’imposizione, come sancito dal Consiglio di Stato nella già richiamata sentenza n. 802 del 2025, “è da escludere il profilo di irragionevolezza denunciato…per l’asserita mancanza di collegamento tra i soggetti sui quali la misura ricade e le finalità perseguite, di ripiano del disavanzo e rimborso dei debiti finanziari”. Da un lato, infatti, considerata la natura tributaria del prelievo, è pienamente legittima “la mancanza di rapporto sinallagmatico tra l’istituzione e la misura dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco e la fruizione dei servizi aeroportuali [N.d.R.: nel caso in esame portuali] o di altri servizi comunali”. Dall’altro lato, sussiste “un diverso rapporto di collegamento tra il prelievo e l’ente comunale nel cui territorio si trova l’aeroporto [qui il porto] d’imbarco”, perché il transito di passeggeri in città, implicato dall’acquisto di un biglietto avente il porto / aeroporto quale scalo di riferimento, “costituisce ragionevole indice del «peso» e della «incidenza» che tale circostanza, secondo l’id quod plerumque accidit, è idonea ad avere sulle infrastrutture e sui servizi comunali”, attesi i disagi arrecati dai soggetti non residenti al tessuto urbano (così Cons. St., sez. V, 3 febbraio 2025, n. 802, cit., in relazione all’acquisto di biglietto con imbarco nell’aeroporto di Napoli-Capodichino).
Vale solo la pena di soggiungere che il principio di territorialità non è infranto per il fatto che l’imbarco avviene in un ambito – il porto – appartenente alla circoscrizione dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale. Infatti, diversamente da quanto ventilato dai deducenti, l’area portuale ricade (anche) nel territorio civico; inoltre, il Comune è un ente a fini generali, istituzionalmente competente a curare il complesso degli interessi pubblici della popolazione residente (cfr. art. 114 Cost. e art. 13 del d.lgs. n. 267/2000), a differenza dell’Autorità Portuale, che è un ente pubblico non economico a ordinamento speciale, sottoposto ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente principalmente il compito di indirizzare e controllare le operazioni ed i servizi portuali (cfr. art. 6 della legge n. 84/1994). Tant’è vero che, sulle aree demaniali portuali affidate da AdSP in concessione a privati per lo svolgimento di attività commerciali o industriali, il Comune può applicare l’IMU (cfr. Cass. civ., sez. trib., ord. 12 aprile 2019, n. 10287, che ha sancito la legittimità degli avvisi di accertamento per ICI emessi dal Comune di Genova nei confronti di una società concessionaria di un’area demaniale nel porto).
6.2. Non sussiste la dedotta violazione dell’art. 23 Cost., il quale pone una riserva di legge c.d. relativa, per cui il tributo dev’essere previsto nei suoi tratti fondamentali da una fonte primaria, mentre la disciplina di dettaglio può essere stabilita con norme di rango secondario, anche per quanto concerne la regolamentazione delle procedure di accertamento e di riscossione, che attengono al solo momento realizzativo della pretesa fiscale (in argomento cfr., ex plurimis, Corte cost., 22 luglio 2024, n. 140; Corte cost., 26 ottobre 2007, n. 350).
Infatti, il legislatore statale ha individuato gli elementi essenziali della fattispecie, ossia le condizioni di attivazione del tributo (disavanzo pro capite o debito pro capite di importo considerevole dei comuni sede di città metropolitana o capoluogo di provincia, accordo con la Presidenza del Consiglio), il presupposto impositivo (l’imbarco nel porto o aeroporto situato nel territorio comunale), i soggetti passivi (i passeggeri) e la misura massima applicabile (3 euro a persona).
L’ente locale ha, quindi, approvato il regolamento contenente la disciplina attuativa ed integrativa, nell’esercizio della propria autonomia tributaria ex art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 e secondo i principi di cui all’art. 12 della legge n. 42/2009. In particolare, il Comune ha determinato l’ammontare dell’imposta nella somma fissa di 3 euro, in conformità alla previsione sul punto del “patto per Genova”, ed ha definito le agevolazioni ed esenzioni.
Infine, come si è visto, le modalità di riscossione saranno stabilite in un’apposita convenzione di servizio, da stipularsi con il soggetto che verrà incaricato della materiale esazione del tributo.
6.3. L’imposta d’imbarco portuale non contravviene al principio di capacità contributiva sancito dall’art. 53 Cost., essendo collegata al presupposto dell’acquisto di un biglietto per un viaggio in crociera o in traghetto.
Invero, lo svolgimento di una vacanza in crociera è con tutta evidenza un indice di spesa-consumo, che manifesta idoneità al concorso alle spese pubbliche.
Ma anche la spendita di denaro per comprare un biglietto di traghetto esprime capacità contributiva secondo la concezione affermatasi negli ultimi anni, che, come osservato in dottrina, può ben essere legata a fatti socialmente rilevanti (e non meramente economici), purché il tributo sia funzionale a finanziare spese pubbliche nel rispetto dei principi di ragionevolezza ed equità. Si pensi, ad esempio, alle fattispecie simili dell’imposta di soggiorno di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 23/2011, che viene applicata per il pernottamento in una struttura ricettiva ubicata sul territorio comunale; oppure al contributo di sbarco di cui al comma 3-bis dell’art. 4 cit., che assume a presupposto impositivo la fruizione di un trasporto aereo o marittimo di tipo commerciale finalizzato all’arrivo nelle isole minori.
6.4. Come già illustrato supra, nel § 4, non è ravvisabile alcun inadempimento degli obblighi nascenti dal diritto europeo.
6.5. Infine, la misura si rivela rispettosa dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ex art. 119 Cost.
Come si è visto, infatti, si tratta di un tributo proprio derivato, che non contrasta con il principio di territorialità (supra, § 6.1), né richiede un’imposta principale (supra, § 3), sicché risulta conforme ai criteri generali di cui all’art. 2, comma 2, lett. e), ed all’art. 12 della legge n. 42/2009.
Inoltre, l’imposta d’imbarco, unitamente all’addizionale all’Irpef maggiorata, ha la funzione di assicurare al Comune risorse proprie per il riequilibrio strutturale del bilancio ed è necessaria per accedere al contributo a valere sul fondo statale di cui all’art. 1, comma 470, della legge n. 213/2023 (supra, § 5.1).
7. Il quinto motivo del ricorso introduttivo non persuade.
7.1. L’esclusione dell’imposta per i residenti nel Comune di Genova non appare un ostacolo alla libera circolazione dei servizi, in quanto il tributo grava sui viaggiatori e non sui vettori esercenti il trasporto marittimo. In proposito, si rivela inconferente la pronunzia della Corte di Giustizia del 17 novembre 2009, causa C-169/2008, la quale ha riguardato l’imposta istituita nel 2006 dalla Regione Sardegna, che colpiva gli operatori economici aventi domicilio fiscale fuori dal territorio isolano, in occasione dello scalo turistico delle unità da diporto e degli aeromobili adibiti al trasporto privato di persone: tant’è vero che, in quell’occasione, la Curia europea ha ravvisato, oltre ad una restrizione alla libera prestazione dei servizi, anche un aiuto di Stato a favore delle imprese sarde.
In ogni caso, non sussiste violazione del principio della libera prestazione dei servizi perché la situazione dei residenti e quella dei non residenti presenta diversità oggettive, le quali, per principio generale del diritto dell’Unione, sono atte a giustificare un trattamento differenziato in materia di imposizione fiscale. Infatti, come esplicitato nella delibera oppugnata, le ragioni dell’agevolazione risiedono nel valore (anche) compensativo del tributo rispetto ai disagi apportati alla città dai turisti che affluiscono al porto, disagi cui, evidentemente, non contribuiscono coloro che vivono nel territorio; nonché nel fatto che i genovesi sono già gravati dalla misura dell’aumento delle aliquote Irpef, la quale persegue lo stesso obiettivo di consolidamento strutturale del bilancio comunale ed è parimenti prevista nel patto con lo Stato.
7.2. Risulta analogamente giustificata l’esenzione dal tributo dei passeggeri che risiedono nelle isole verso le quali è diretta la nave, essendo ictu oculi differente la situazione dei soggetti che prendono il mezzo marittimo per tornare a casa e quella di coloro che si imbarcano per vacanza o per altri scopi (peraltro, sono esclusi dal pagamento anche gli appartenenti alle forze armate e di polizia, i vigili del fuoco e gli operatori della protezione civile in viaggio per esigenze di servizio). È, pertanto, lampante la non pertinenza della decisione della Corte di Giustizia del 14 novembre 2002, causa C-435/00, la quale ha ritenuto incompatibile con la libera prestazione dei servizi una legge greca che, in difetto di una valida ragione oggettiva, imponeva dazi portuali differenziati a seconda del porto di destinazione.
8. In relazione a quanto precede, l’impugnativa si appalesa infondata e va, quindi, rigettata.
9. In considerazione della complessità e della parziale novità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere interamente compensate tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Luca Morbelli, Presidente
Angelo Vitali, Consigliere
Liliana Felleti, Primo Referendario, Estensore
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Liliana Felleti        Luca Morbelli
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO