Consiglio di Stato 2026 - Il presente commento analizza la recente decisione del T.R.G.A. di Bolzano (n. 127/2025), che ha riconosciuto il diritto dei militari coinvolti a percepire l’indennità di trasferimento ai sensi della legge n. 86/2001, a seguito del rientro in Italia da missione all’estero e successivo trasferimento presso una sede diversa da quella originaria. Contestualmente, si esamina l’impugnazione del Ministero della Difesa e le sue argomentazioni principali, con attenzione alle questioni di diritto e alle implicazioni giurisprudenziali.
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### **1. Fatti di causa e decisione del T.R.G.A.**
I due militari appellanti, dipendenti dell’Esercito Italiano, avevano richiesto l’indennità di trasferimento prevista dalla legge n. 86/2001, in relazione al trasferimento disposti dall’Amministrazione dopo il rientro in Italia da missione all’estero. La Sezione autonoma di Bolzano ha accolto il ricorso, ritenendo che l’indennità sia dovuta anche in caso di trasferimento successivo al rientro da missione, purché sussistano i presupposti di trasferimento d’autorità e di sede distante più di dieci chilometri dalla precedente.
**Motivazione principale:**
- La ratio della legge n. 86/2001 è di favorire il riequilibrio economico del militare per le spese di trasferimento.
- La norma, interpretata in modo estensivo, si applica anche nel caso di trasferimenti successivi al rientro da missione all’estero, anche se la norma specifica (art. 1, comma 4) è stata abrogata nel 2014.
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### **2. Questioni giuridiche sollevate dal ricorso del Ministero della Difesa**
Il Ministero impugna la sentenza sostenendo:
- **Violazione e falsa applicazione della legge n. 86/2001 e della normativa modificata dalla legge n. 190/2014:**
- In particolare, si lamenta che l’art. 1, comma 4, della legge 86/2001, che prevedeva una disciplina specifica per i rientri da missione, sia stato abrogato, e che la sentenza abbia erroneamente interpretato la normativa come applicabile anche in assenza di tale disciplina speciale.
- **Difetto di motivazione:**
- Si sostiene che la motivazione della sentenza sia carente e che non abbia considerato correttamente le modifiche normative intervenute.
- **Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto:**
- Si contesta l’interpretazione estensiva adottata dal giudice circa la portata della norma e l’applicazione dei principi di interpretazione e di diritto amministrativo.
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### **3. Analisi della normativa di riferimento**
**a) Legge n. 86/2001**
- Disciplinava l’indennità di trasferimento per il personale militare, prevedendo specifiche condizioni e limiti.
- Art. 1, comma 4, stabiliva che l’indennità fosse dovuta in caso di rientro da missione all’estero, con regole specifiche e limiti temporali.
**b) Modifiche introdotte dalla legge n. 190/2014**
- La legge di riforma ha abrogato l’art. 1, comma 4, e ha previsto un nuovo quadro normativo con norme più generali e meno dettagliate sulle condizioni di spettanza dell’indennità dopo il rientro da missione.
- La giurisprudenza ha interpretato questa abrogazione come un depauperamento della disciplina speciale, lasciando spazio a interpretazioni estensive della norma residuale.
**c) Interpretazione giurisprudenziale**
- La giurisprudenza ha spesso adottato un’interpretazione estensiva delle norme di legge per garantire il diritto all’indennità, anche in assenza di specifiche disposizioni, considerando la ratio di tutela del personale militare.
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### **4. Questioni di diritto e argomentazioni della sentenza del T.R.G.A.**
La decisione di Bolzano si basa sui seguenti principi:
- La ratio della legge n. 86/2001 è di favorire il riequilibrio economico del militare, con attenzione alla continuità del rapporto tra servizio e indennità.
- La continuità di servizio e di sede, anche in presenza di trasferimenti successivi al rientro, costituisce presupposto per il riconoscimento dell’indennità, senza che la soluzione di continuità del servizio costituisca causa di decadenza.
- La norma deve essere interpretata in modo estensivo, considerando anche le nuove circostanze e le evoluzioni normative.
**Impatto della sentenza:**
- Allarga la platea dei beneficiari dell’indennità di trasferimento, tutelando il personale militare coinvolto in trasferimenti successivi al rientro da missione.
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### **5. Critiche e contro-argomentazioni del Ministero della Difesa**
Il Ministero sostiene che:
- La norma abrogata (art. 1, comma 4) aveva una disciplina specifica, e la sua rimozione comporta la cessazione della spettanza dell’indennità in casi simili.
- Una interpretazione estensiva può ledere la certezza del diritto e il principio di legalità, poiché l’indennità dovrebbe essere riconosciuta solo in presenza di condizioni esplicite e specifiche.
- La motivazione della sentenza non avrebbe adeguatamente considerato le modifiche normative e il principio di stretta interpretazione delle norme speciali.
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### **6. Valutazione della corretta interpretazione normativa**
**a) La natura della norma e la sua portata**
- La legge n. 86/2001 ha una ratio di tutela del militare per le spese di trasferimento, con disciplina specifica che, con la riforma del 2014, è stata in parte abrogata o modificata.
- L’abrogazione dell’art. 1, comma 4, non implica automaticamente la cessazione di ogni diritto correlato, ma richiede un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata.
**b) L’interpretazione estensiva adottata dal T.R.G.A.**
- Può essere condivisibile se si considera che la tutela del personale militare e la ratio della norma richiedono un’interpretazione che favorisca la continuità del diritto, anche in assenza di disposizioni specifiche.
- Tuttavia, tale interpretazione deve essere sostenuta da un’attenta analisi delle modifiche normative e dei principi di diritto.
**c) La posizione del Ministero**
- Piuttosto rigorosa, richiede una stretta aderenza alla lettera della legge, e si basa sull’astratta abrogazione della disciplina specifica.
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### **7. Conclusioni**
- **Per il giudice di merito:** L’interpretazione estensiva e la considerazione della ratio della norma giustificano il riconoscimento dell’indennità anche in presenza di trasferimenti successivi al rientro da missione, purché sussistano i presupposti di trasferimento d’autorità e di sede distante più di dieci chilometri.
- **Per il Ministero:** La normativa va interpretata nel rispetto delle modifiche legislative, riconoscendo che l’abrogazione di norme specifiche comporta la cessazione di diritti correlati.
- **Implicazioni:** La sentenza apre un precedente importante circa l’applicazione delle norme di tutela del personale militare dopo modifiche legislative e sottolinea la necessità di un’interpretazione sistematica e orientata alla tutela dei diritti soggettivi.
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### **8. Prospettive future**
- La questione potrebbe essere soggetta a ulteriori controversie, anche di fronte alla Corte di Cassazione o alla Corte Costituzionale, in merito all’interpretazione delle norme abrogate e alla loro applicabilità residuale.
- La riforma normativa futura potrebbe chiarire definitivamente i presupposti di spettanza dell’indennità di trasferimento, prevedendo norme transitorie e principi più chiari.
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**In sintesi**, la decisione del T.R.G.A. si configura come un’interpretazione estensiva volta a tutelare i diritti dei militari, compatibilmente con le modifiche normative intervenute. La posizione del Ministero, più restrittiva, si basa sulla lettera delle norme abrogate, ma potrebbe essere superata da un’interpretazione sistemica e costituzionalmente orientata.
Pubblicato il 27/05/2026
N. 04280/2026REG.PROV.COLL.
N. 05185/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5185 del 2025, proposto da
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12
contro
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Cavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – Sezione autonoma della Provincia di Bolzano n. 127/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la memoria del Ministero del 15 maggio 2026;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2026 la Cons. Gudrun Agostini e udito per la parte appellata l’avvocato Giuseppe Cavone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il Ministero della Difesa, con il ricorso in trattazione, ha chiesto la riforma della sentenza del T.R.G.A. – Sezione autonoma di Bolzano, n. 127/2025, che ha accolto, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione, il ricorso originario proposto dagli appellati, entrambi dipendenti dell’Esercito italiano, per l’accertamento del diritto soggettivo dei medesimi a percepire l’indennità di trasferimento di cui alla legge n. 86 del 2001, a seguito del rientro in Italia dalla missione all’estero in sede differente da quella originaria in cui prestavano servizio prima dell’assegnazione all’estero.
2. Con l’appellata sentenza il T.r.g.a., ritenendo ammissibile il ricorso presentato collettivamente, sulla base delle più recenti pronunce giurisprudenziali, ha ritenuto che l’istituto indennitario in considerazione della ratio sottesa alla norma e della sua portata generale debba trovare applicazione anche nel caso in cui “con il rientro in Italia del militare l’Amministrazione ne disponga il trasferimento d’autorità presso una sede ubicata in altro Comune e distante più di dieci chilometri dalla precedente risultano integrati tutti i presupposti giustificanti la corresponsione dell’indennità, che non possono considerarsi caducati a causa della soluzione di continuità del servizio svolto sul territorio nazionale determinata nell’espletamento di missione all’estereo”; ha inoltre ritenuto che non rileva che sia stato abrogato l’art. 1, comma 4 della legge 86/2001 che recava una specifica disciplina per i rientri dalla missione.
3. La sentenza è stata impugnata dal Ministero della Difesa che deduce “Violazione e falsa applicazione della legge 29 marzo 2001, n. 86 come modificata dall’art. 1, comma 363 della legge 23 dicembre 2014, n. 190; difetto di motivazione; erroneità dei presupposti di fatto e di diritto”.
4. Si sono costituiti in giudizio, in data 25 giugno 2026, per resistere all’appello i ricorrenti vittoriosi in primo grado. Con successiva memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. hanno eccepito in via preliminare l’inammissibilità dell’appello per carenza di interesse ad agire in conseguenza della manifesta acquiescenza fatta dall’Amministrazione con le determinazioni generali a riguardo assunte.
Nel merito la parte appellata ha sviluppato argomenti a sostegno dell’infondatezza dell’appello.
5. L’Avvocatura Generale dello Stato, con memoria depositata il 15 maggio 2026, in seguito al nuovo emergente orientamento giurisprudenziale, ha chiesto che sia dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse del Ministero della Difesa alla prosecuzione dell’appello.
6. All’udienza pubblica del 21 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’Avvocatura Generale dello Stato ha dichiarato la sopravvenuta carenza interesse del Ministero della Difesa alla prosecuzione del giudizio.
In proposito, occorre richiamare, i pareri resi dall’Avvocatura Generale dello Stato in data 2 luglio 2025 e in data 22 ottobre 2025 nonché la direttiva emanata dalla Direzione Generale per il Personale Militare del 2 dicembre 2025 in cui si dispone che i Servizi Amministrativi di Forza Armata e del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri “Alla luce, quindi, dell’emergente orientamento giurisprudenziale ed in virtù della posizione conseguentemente assunta dall’Organo di Difesa erariale” si allineino alla giurisprudenza riconoscendo in corso di giudizio la spettanza del beneficio.
2. Nel merito, l’appello è comunque infondato e deve essere respinto, per i motivi nel dettaglio già analizzati nei pareri dell’Avvocatura Generale depositati in giudizio dalla parte appellata.
L’art. 1 della legge n. 86 del 2001, al comma 1 prevede espressamente: “Al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui al Codice dell’ordinamento militare emanato con decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 28, comma 1, del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi” e al comma 2 stabilisce “2. L'indennità di cui al comma I è ridotta del 20 per cento per il personale che fruisce nella nuova sede di alloggio gratuito di servizio. 3. Il personale che non fruisce nella nuova sede di alloggio di servizio può optare, in luogo del trattamento di cui al comma 1, per il rimborso del 90 per cento del canone mensile corrisposto per l'alloggio privato fino ad un importo massimo di lire 1.000.000 mensili per un periodo non superiore a trentasei mesi ..(..).”
Come costantemente riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, anche di questo Consiglio di Stato (cfr. ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, 4 agosto 2017, n. 3898), l’indennità di trasferimento in questione non ha carattere premiale, ma compensativo dei disagi oggettivi derivanti dagli oneri connessi dal cambiamento della sede di servizio nel territorio italiano.
Tali disagi sono oggettivamente presenti anche nel caso di applicazione del dipendente che rientra in Italia da servizio di missione all’estero ma in sede diversa da quella di partenza.
L’abrogazione per effetto della legge n. 190 del 2014 del comma 4 della legge n. 86/2001, che per un periodo prevedeva una previsione specifica per il rientro dalla missione dall’estero e che riconosceva tale indennità per qualunque destinazione, non ha soppresso il generale diritto all'indennità previsto per i trasferimenti disposti dall’amministrazione che è rimasto pienamente in vigore ed è ritornato ad essere applicabile anche al militare rientrato dalla missione.
L’assegnazione del dipendente rientrato dalla missione ad una sede diversa da quella di origine, a giudizio del Collegio, equivale ad un trasferimento d’autorità non potendo aver rilievo il periodo prestato all’estero in un regime del tutto differente.
Escludere il diritto in tale ipotesi, solo perché il trasferimento segue un periodo di servizio all'estero, determinerebbe un inammissibile contrasto con i principi di uguaglianza e ragionevolezza. Peraltro l’art. 1, comma 1 sopra richiamato riconosce l’indennità a tutto il personale militare che venga trasferito per motivi di servizio senza stabilire alcuna eccezione per il personale militare rientrante dal servizio all’estero.
In tale direzione, il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato in data 22 ottobre 2025 ha condivisibilmente concluso che:
“Sulla base dell'analisi normativa, sistematica, teleologica, costituzionale e della giurisprudenza consolidatasi in materia, si ritiene che l'indennità di trasferimento debba essere riconosciuta al militare che, al termine del servizio all'estero, venga assegnato ad una sede in Patria diversa da quella di provenienza.
L'abrogazione del comma 4 ha rimosso una norma speciale che esprimeva espressamente il beneficio per i rientri dall'estero, ma non contiene alcuna norma espressa che escluda, in via generale, l'applicazione delle regole generali in materia di trasferimenti quando il rientro si traduca in un trasferimento d'autorità in una sede diversa”.
Per le ragioni esposte l’appello deve essere respinto.
3. Sussistono, nondimeno - in considerazione della particolarità della questione e della necessità di una puntuale analisi esegetica delle norme in materia, della giurisprudenza che solo da ultimo va consolidandosi nonché del fatto che il Ministero nella memoria del 15 maggio 2026 ha dichiarato di essere in corso di esecuzione la sentenza di primo grado - giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità degli appellati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Caponigro, Presidente FF
Giovanni Gallone, Consigliere
Marco Poppi, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere
Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini Roberto Caponigro
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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