Consiglio di stato 2026 - Il presente procedimento riguarda il diritto degli agenti della Polizia di Stato impiegati nel Settore di Polizia di Frontiera di Tarvisio ad ottenere l’indennità di missione all’estero prevista dalle norme di legge e regolamentari, in relazione ai servizi di pattugliamento transfrontaliero svolti tra il 2018 e il 2023 in territorio austriaco, a seguito di un accordo di cooperazione di polizia tra Italia e Austria.

 

 

Consiglio di stato 2026 - Il presente procedimento riguarda il diritto degli agenti della Polizia di Stato impiegati nel Settore di Polizia di Frontiera di Tarvisio ad ottenere l’indennità di missione all’estero prevista dalle norme di legge e regolamentari, in relazione ai servizi di pattugliamento transfrontaliero svolti tra il 2018 e il 2023 in territorio austriaco, a seguito di un accordo di cooperazione di polizia tra Italia e Austria.

Il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) ha respinto il ricorso, sostenendo che i servizi svolti dagli appellanti non rientrano nella nozione di “missione all’estero” ai fini delle indennità, in quanto caratterizzati da attività di pattugliamento “dinamico” e molto estesa territorialmente, non riconducibile alle funzioni doganali di natura statica.

Gli appellanti, invece, contestano questa interpretazione, sostenendo che i servizi di pattugliamento transfrontaliero svolti rientrano comunque nella disciplina delle missioni all’estero e che l’area di svolgimento delle attività, pur estesa, dovrebbe essere considerata nell’ambito delle funzioni di polizia di frontiera, con conseguente diritto all’indennità.

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Quadro normativo di riferimento

1. **Norme di legge e regolamentari:**

- **Art. 1 e 2 del R.D. 941/1926:** Stabilivano il trattamento economico e le indennità per i servizi di polizia all’estero, compresi i servizi di frontiera e cooperazione internazionale di polizia, definendo i criteri per il riconoscimento dell’indennità di missione.

- **Art. 1 del D.P.R. 286/1971:** Riconosce indennità di missione per servizi svolti all’estero, anche in attività di cooperazione di polizia, e disciplina le modalità di riconoscimento e pagamento.

- **L. 836/1973, art. 10:** Riconosce l’indennità di missione per attività di polizia di frontiera, anche in territori esteri, con riferimento a servizi di pattugliamento e controllo.

- **D.P.R. 51/2009, art. 13, comma 16:** Riguarda le modalità di riconoscimento dell’indennità di missione, includendo servizi di pattugliamento e controllo transfrontaliero.

2. **Accordo di cooperazione di polizia tra Italia e Austria (Legge 209/2016):** Recepisce la collaborazione tra le forze di polizia dei due Paesi, con attività di pattugliamento transfrontaliero volto a prevenire e reprimere reati e traffico illecito lungo i confini.

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Elementi chiave del contendere

1. **Caratterizzazione delle attività svolte:**

- Gli agenti affermano di aver svolto servizi di “pattugliamento dinamico” che si estendono fino a circa 40-60 km dal confine, coinvolgendo aree di territorio austriaco.

- Il TAR ha ritenuto che tali attività, svolte in un’area molto vasta, non siano assimilabili a servizi di cooperazione doganale statica presso un centro di polizia, e non rientrano nella nozione di “dogana internazionale” ai sensi dell’art. 10 della L. 836/1973.

2. **Distinzione tra servizi di pattugliamento dinamico e attività doganale statica:**

- La sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022 ha interpretato che i servizi di pattugliamento in area di confine, anche estesa, possono qualificarsi come attività di frontiera, ma solo se svolti in modo statico presso un centro di cooperazione di polizia.

- La difesa degli appellanti sostiene che l’attività di pattugliamento dinamico, anche estesa, svolge comunque funzioni di frontiera e di tutela del territorio, e quindi merita il riconoscimento dell’indennità.

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Analisi giuridica e commento

**A. La nozione di “missione all’estero” e il suo ambito di applicazione**

Secondo la normativa vigente, la nozione di “missione all’estero” non si limita alle attività svolte in ambito di centrali di cooperazione o di attività statica, ma può estendersi anche a servizi di pattugliamento dinamico, specialmente in relazione alle funzioni di polizia di frontiera e di tutela del territorio.

In particolare, l’art. 1 del D.P.R. 286/1971 e l’art. 10 della legge 836/1973 riconoscono l’indennità anche per attività di pattugliamento in territori esteri, purché siano connotate da funzionalità di controllo e tutela della frontiera.

**B. La distinzione tra attività statica e dinamica**

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che le attività di pattugliamento dinamico, sebbene più estese territorialmente, rientrano comunque nel concetto di “missione” se hanno funzione di controllo e tutela del territorio nazionale o di frontiera, come nel caso delle attività di pattugliamento transfrontaliero in collaborazione con altri Stati.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4944/2022, ha precisato che le attività di pattugliamento esteso in area di confine possono qualificarsi come funzioni di frontiera, purché siano svolte in modo tale da garantire la tutela del confine e l’ordine pubblico.

**C. La rilevanza dell’accordo di cooperazione internazionale**

L’accordo Italia-Austria di cooperazione di polizia recepito con legge 209/2016 ha ampliato il perimetro delle attività di pattugliamento e controllo transfrontaliero, riconoscendo che tali servizi, anche se svolti in territori di altri Stati, costituiscono parte integrante delle funzioni di tutela della frontiera e della sicurezza nazionale.

**D. La qualificazione delle attività dell’appellante e il diritto all’indennità**

Gli agenti sostengono che i servizi di pattugliamento dinamico siano qualificabili come attività di frontiera e, quindi, rientrino nella disciplina delle missioni all’estero che danno diritto all’indennità, anche considerando che si svolgono in territori molto estesi, ma comunque sotto la copertura del quadro normativo e dell’accordo internazionale.

Il TAR ha invece ritenuto che la vasta estensione territoriale e la natura dinamica delle operazioni escludano tale qualificazione, interpretando restrittivamente il concetto di “dogana internazionale” e di “missione all’estero”.

**E. La posizione del Consiglio di Stato**

Il Consiglio di Stato, in sede di giurisdizione superiore, dovrebbe affrontare la questione interpretativa, considerando:

- La natura funzionale delle attività: se si tratta di attività di tutela e controllo di frontiera, anche in forma dinamica, possono qualificarsi come missioni all’estero.

- La portata territoriale: la presenza di attività svolte in territori esteri, anche molto estesi, in collaborazione con altri Stati, rientra nell’ambito delle funzioni di polizia di frontiera, riconosciute dall’ordinamento nazionale e internazionale.

- La normativa e le pronunce giurisprudenziali precedenti: che hanno riconosciuto l’indennità di missione anche per attività di pattugliamento dinamico, purché abbiano funzione di tutela del confine.

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Conclusioni e orientamenti

Il ricorso in appello dovrebbe essere orientato a ottenere una interpretazione estensiva delle norme di legge, riconoscendo che i servizi di pattugliamento transfrontaliero, anche in forma dinamica e su vasta superficie territoriale, qualificano come “missione all’estero” ai fini dell’indennità.

Il Consiglio di Stato, nel suo ruolo di giudice di ultima istanza, dovrebbe valutare:

- La natura funzionale delle attività svolte dagli appellanti, considerando la loro funzione di tutela della frontiera e di cooperazione internazionale.

- La compatibilità delle attività svolte con le norme e le pronunce precedenti, riconoscendo che la nozione di “dogana internazionale” e di “missione all’estero” non è limitata alle attività statiche presso centri di cooperazione, ma comprende anche pattugliamenti dinamici in territori esteri.

- La ratio delle norme di legge e degli accordi internazionali, che mirano a favorire la cooperazione e la tutela della frontiera, anche attraverso attività di pattugliamento in territori esteri.

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**In sintesi:**

Il Consiglio di Stato dovrebbe confermare che le attività di pattugliamento transfrontaliero, anche se estese e dinamiche, svolte nell’ambito di accordi internazionali di cooperazione, costituiscono “missione all’estero” ai fini delle indennità riconosciute dalle norme di legge e regolamentari, riconoscendo quindi il diritto degli agenti all’indennità di missione per i servizi svolti tra il 2018 e il 2023.



Pubblicato il 25/05/2026
N. 04207/2026REG.PROV.COLL.
N. 08146/2024 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8146 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato ……, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione Prima, n. -OMISSIS- del 3 aprile 2024.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Valentina Clemente e l’avvocato dello Stato Marinella Di Cave;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
1. Gli odierni appellanti, dipendenti della Polizia di Stato in servizio (o già in servizio) presso il Settore di Polizia di Frontiera di Tarvisio (UD), hanno agito dinanzi al Tar per il Friuli Venezia Giulia per l'accertamento del diritto soggettivo e la conseguente condanna dell'amministrazione resistente al pagamento dell’indennità di missione all’estero di cui agli art. 1 e 2 del R.D. 941/1926 e all’art. 1 del D.P.R. 286 del 1971 (così come modificati e integrati dalle norme integratrici) per ciascun servizio di controllo transfrontaliero a bordo treno effettuato tra il 2018 ed il 2023 in territorio austriaco, in esecuzione dell’Accordo in materia di cooperazione di polizia tra la Repubblica Italiana e la Repubblica Austriaca, recepito con la Legge 209 del 2016.
Il Tar per il Friuli Venezia Giulia, Sezione Prima, con la sentenza n. -OMISSIS- del 3 aprile 2024, ha respinto il ricorso, sicché i soccombenti hanno interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:
1. Error in iudicando per violazione degli artt. 1 e 2 del r.d. 941 del 1926 e dell’art. 1 del d.p.r. 286 del 1971 (così come modificati dalle successive norme integratrici) ed erronea applicazione dell’art. 10 della legge 836 del 1973 e dell’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51 del 2009.
I servizi espletati dalla Polizia di Frontiera di Tarvisio (UD) sarebbero caratterizzati dallo svolgimento di un servizio di “pattugliamento dinamico”, che si estende all’interno del territorio austriaco, fino a raggiungere una distanza di circa 40 km dal confine di Stato più vicino.
I servizi di pattugliamento transfrontaliero svolti dai ricorrenti, pertanto, non sarebbe in alcun modo assimilabili a quelli svolti dal personale impiegato in attività di servizio di cooperazione doganale di natura statica presso un Centro di Cooperazione di Polizia, come quello di Thörl-Maglern (Austria) a cui fa riferimento la sentenza del Consiglio di Stato n. 4944 del 2022, poiché si svolgono in un’area di territorio estero molto vasta, che esula pacificamente dalla nozione di “dogana internazionale” prevista dall’art. 10 della L. 836 del 1973.
Non potrebbero essere ricondotti alle “funzioni doganali” i servizi di pattugliamento transfrontaliero effettuati dagli odierni appellanti, in quanto sono stati svolti all’interno di una vasta area di territorio austriaco (che si estende fino a 60 Km di distanza dal confine nazionale), la quale, anche precedentemente alla stipulazione degli accordi di Schengen, non sarebbe rientrata certamente nel perimetro della “dogana internazionale”.
Pertanto, i servizi svolti dagli appellanti non rientrerebbero nella disposizione di cui all’art. 10 della Legge 836 del 1973, che si riferisce ai servizi svolti unicamente presso “stazioni ferroviarie di confine” o “dogane internazionali” (ed aventi, dunque, forma statica).
La disposizione di cui all’art. 10 della L. 836/1973, che prevede la corresponsione della indennità di missione nazionale, non avrebbe mai potuto essere applicata al caso di specie, neanche alla luce della sopravvenuta norma di cui all’art. 13, c. 16, del D.P.R. 51/2009.
Sarebbe inverosimile, oltre che incompatibile con i principi dell’ordinamento, che una norma di rango secondario, volta a recepire un accordo tra l’Amministrazione della Pubblica Sicurezza e le Organizzazioni Sindacali maggiormente rappresentative, abbia inteso derogare in peius ad una norma di rango primario, modificandola in senso sfavorevole ai soggetti, di cui le Organizzazioni Sindacali sottoscrittrici dell’accordo detenevano la rappresentanza.
2. Error in iudicando sul vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento rispetto agli operatori della Polizia di frontiera di Luino (Va). omessa pronuncia sul vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento rispetto agli operatori della polizia stradale di Como e Varese.
Sussisterebbe in ogni caso un eccesso di potere per disparità di trattamento rispetto agli operatori della polizia di frontiera di Luino (VA).
L’orientamento favorevole al riconoscimento dell’indennità di missione all’estero per gli operatori della polizia di frontiera di Luino (VA) che svolge servizi di pattugliamento dinamico, analoghi a quelli svolti dagli odierni ricorrenti, sarebbe stato confermato dalla recentissima sentenza n. 2620/2024 emessa dal medesimo TAR.
La disparità di trattamento, derivata dalla sentenza di rigetto impugnata a mezzo del presente atto di gravame, determinerebbe la violazione del principio costituzionale di uguaglianza (di cui all’art. 3 Cost.) e del principio generale di imparzialità (di cui all’art. 1 della L. 241/1990).
La disparità di trattamento, nel caso di specie, sarebbe estremamente grave, poiché gli odierni appellanti, ai quali è stata negata la spettanza dell’indennità di missione all’estero, appartengono alla stessa “specialità” (Polizia di Frontiera) degli operatori in servizio presso la sede di Luino (VA), che, a seguito della sentenza passata in giudicato n. 1326/2022 dal TAR della Lombardia, pienamente confermata dalla recente sentenza n. 2620/2024 emessa dal medesimo TAR, hanno potuto beneficiare dell’attribuzione della ben più favorevole indennità di missione all’estero, pur avendo svolto servizi assolutamente identici.
Analoga disparità di trattamento sussisterebbe tra gli odierni appellanti e gli operatori in servizio presso le Sezioni di Polizia Stradale di Como e Varese, che svolgono abitualmente servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in territorio svizzero, del tutto analoghi a quelli svolti dal personale della Polizia di Frontiera di Tarvisio (UD) in territorio austriaco, per i quali però viene da sempre pacificamente corrisposta da parte dell’Amministrazione resistente l’indennità di missione all’Estero.
2. Gli appellanti hanno quantificato le somme che sarebbero loro dovute.
Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio contestando la fondatezza delle censure dedotte e concludendo per la loro reiezione.
All’udienza pubblica del 23 aprile 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.
Gli appellanti chiedono l’accertamento del diritto all’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del R.D. 941 del 1926 e all’art. 1 del d.P.R. n. 286 del 1971 per i servizi transfrontalieri svolti in territorio austriaco.
Il Collegio rileva in primo luogo che la posizione giuridica dedotta in giudizio dai ricorrenti ha natura di diritto soggettivo avente carattere patrimoniale, per cui gli atti eventualmente adottati dal Ministero dell’Interno non mettono in moto alcun termine di decadenza e sono sostanzialmente irrilevanti ai fini della definizione del rapporto, in quanto la soddisfazione della situazione giuridica soggettiva, vale a dire l’accertamento del diritto, è realizzabile indipendentemente dal riconoscimento derivante dalla intermediazione di un provvedimento amministrativo (in tal senso tutta la giurisprudenza sulla distinzione tra atti paritetici ed atti autoritativi, sviluppatasi a seguito della c.d. sentenza Fagiolari, dal nome del presidente ed estensore, Cons. St., V, 1° dicembre 1939 n. 795).
Ne consegue che il thema decidendum del presente giudizio è costituito solo ed esclusivamente dalla valutazione della fondatezza della pretesa dedotta dai ricorrenti circa il loro diritto soggettivo a percepire l’indennità di missione all’estero, a nulla rilevando altri vizi prospettati come l’eccesso di potere per disparità di trattamento, vizio tipico dell’attività discrezionale, laddove, nella fattispecie in esame, l’attività amministrativa è totalmente vincolata e non assume carattere provvedimentale.
3. Nel merito, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.
La questione è stata già compiutamente delibata da questa Sezione che, con la sentenza, n. 10256 del 23 dicembre 2025, dalle cui conclusioni il Collegio non ha ragioni per discostarsi, ha respinto identica questione proposta da dipendenti di Polizia di Stato che hanno svolto la stessa attività degli appellanti in territorio svizzero, per cui la presente sentenza può essere redatta in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 c.p.a.
La sentenza di questa Sezione n. 10256 del 23 dicembre 2025, in particolare, ha affermato che:
“I servizi di pattugliamento congiunto possono essere statici, in quanto esercitati presso i centri di cooperazione di Polizia o le stazioni ferroviarie, come quelli esaminati nel precedente n. 4944/2022 citato, disciplinato dall’accordo trilaterale del 2004, ma possono essere anche dinamici, esercitati lungo le arterie di collegamento viario o a bordo di treni, come quelli di cui all’accordo bilaterale del 2013 tra Italia e Svizzera. Sotto il profilo sostanziale, si tratta in entrambi i casi di singoli turni lavorativi ordinari svolti oltre confine sulla base di accordi internazionali di collaborazione transfrontaliera.
Il d.p.r. n. 51/2009, di recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, integrativo del precedente d.p.r. 11 settembre 2007 n. 170, applicabile al personale dei ruoli della Polizia di Stato, all’art. 13 (“trattamento di missione”), comma 16, prevede per questo tipo di servizio il rinvio all’indennità di cui all’art. 10 della l. 836/1973, sancendo che la medesima è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per «tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti» e, dunque, pacificamente anche per i servizi per cui è causa sussistendo tutti i requisiti della norma nel caso specifico.
La norma, tutt’ora vigente e applicabile, riguarda, in generale, tutte le ordinarie attività di servizio oltre confine disciplinate da accordi internazionali di cooperazione transfrontaliera già in essere o che in futuro li prevedano.
Correttamente pertanto il Ministero vuole applicare ai servizi transfrontalieri prestati dagli odierni appellati le norme speciali sopra analizzate e non la norma generale di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926, essendo quest’ultima riferita al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Ciò si evince chiaramente dall’art. 2 del detto regio decreto il quale specifica che «Le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno».
Il trattamento di missione all’estero, salva diversa previsione derogatoria, pertanto non è applicabile al singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali (cfr. le argomentazioni svolte da Cons. Stato, Sez. VI, 25 novembre 2025, n. 9233).
… Alla luce di quanto esposto è priva di fondamento la tesi svolta da parte appellata secondo la quale la norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 ha carattere regolamentare ed assume rango secondario, non avendo così alcuna forza derogatoria rispetto a norme di rango primario (quali gli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e l’art. 10 della l. 836/1973), soprattutto in senso sfavorevole ai destinatari della norma stessa.
Il punto in discussione non è se l’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 deroghi a meno al r.d. 941/1926. Come detto, il r.d. 941/1926 si applica a fattispecie diversa ovvero al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Nella specie, invece, si discute del singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali”.
In conclusione, si rivela dirimente la considerazione che la fattispecie in esame è disciplinata dall’art..13, comma 16, del d.P.R. n. 51 del 2009, laddove la norma invocata dagli appellanti si riferisce ad archi temporali di missione all’estero e non all’ordinario turno di lavoro svolto anche in territorio estero.
Sulla dedotta censura di disparità di trattamento, è stato già osservato che la stessa, trattandosi di un giudizio avente ad oggetto un’azione di accertamento di diritto soggettivo, non assume alcun rilievo per la definizione della controversia.
4. Le spese del giudizio, considerata la peculiarità della vicenda, possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 8146 del 2024).
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Vista la richiesta della parte appellante e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Giovanni Gallone, Consigliere
Marco Poppi, Consigliere
Giovanni Pascuzzi, Consigliere
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro        Giancarlo Montedoro
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO



In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.