Il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 7580 del 16 ottobre 2026, ha chiarito un principio di grande rilievo pratico in materia di contributo di costruzione e oneri di urbanizzazione: il mutamento di destinazione da alloggi di servizio ad abitazioni non comporta automaticamente la debenza di ulteriori importi, quando gli immobili erano già utilizzati stabilmente a scopo abitativo. In tale ipotesi, l’amministrazione comunale deve provare concretamente l’incremento del carico urbanistico rispetto alla situazione preesistente e indicare i criteri di calcolo adottati.

 

 

 

 

Il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 7580 del 16 ottobre 2026, ha chiarito un principio di grande rilievo pratico in materia di contributo di costruzione e oneri di urbanizzazione: il mutamento di destinazione da alloggi di servizio ad abitazioni non comporta automaticamente la debenza di ulteriori importi, quando gli immobili erano già utilizzati stabilmente a scopo abitativo. In tale ipotesi, l’amministrazione comunale deve provare concretamente l’incremento del carico urbanistico rispetto alla situazione preesistente e indicare i criteri di calcolo adottati.

## Il quadro normativo

La questione si colloca nel sistema del Testo Unico dell’edilizia, di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. L’articolo 16 disciplina il contributo di costruzione, distinguendo tra la componente relativa agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e quella riferita al costo di costruzione, applicabile alle opere destinate a finalità residenziali, turistiche, commerciali, direzionali o di servizi.

L’articolo 19, comma 3, del medesimo Testo Unico prevede invece che, qualora la destinazione d’uso delle opere venga modificata nei dieci anni successivi all’ultimazione dei lavori, debba essere corrisposto un contributo nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, calcolata al momento della variazione. Tale regola, però, non trasforma il semplice mutamento formale di denominazione in un automatico obbligo contributivo: il presupposto sostanziale resta l’effettiva incidenza urbanistica del cambiamento.

## La vicenda decisa dai giudici

Il contenzioso trae origine da un permesso di costruire rilasciato nel 2014, concernente il cambio di destinazione di 25 unità immobiliari da alloggi di servizio — ricompresi in un piano per insediamenti produttivi — a residenze. Il titolo edilizio riguardava altresì il frazionamento di un’unità produttivo-commerciale in due unità distinte e alcuni interventi di manutenzione ordinaria.

Nel 2017 il Comune aveva intimato il pagamento di 104.936,70 euro a titolo di contributo di costruzione; il sollecito del 2018 elevava complessivamente la richiesta a 146.911 euro, interessi compresi. La società ricorrente contestava sia la debenza degli ulteriori importi sia i criteri di quantificazione adottati dall’amministrazione. Il TAR Campania aveva respinto il ricorso, ma il Consiglio di Stato, in sede di appello, ha riformato la decisione di primo grado, accogliendo il ricorso originario.

## Il principio: il carico urbanistico si valuta per differenza

Il nucleo decisionale della pronuncia risiede nella concezione del carico urbanistico come grandezza relazionale e comparativa. Non è sufficiente accertare la destinazione finale degli immobili: occorre confrontare gli effetti urbanistici della nuova destinazione con quelli già prodotti dalla destinazione precedente.

Nel caso esaminato, gli alloggi di servizio erano già occupati stabilmente dai dipendenti e dai rispettivi nuclei familiari. Gli immobili, dunque, non costituivano semplici spazi produttivi o locali occasionalmente utilizzati, ma erano di fatto assoggettati a un uso abitativo continuativo. Il passaggio formale ad “abitazioni” non introduceva, quindi, un nuovo fabbisogno di urbanizzazione, salvo che il Comune dimostrasse un maggiore assorbimento di servizi, infrastrutture o attrezzature pubbliche.

## L’onere della prova a carico del Comune

La sentenza rafforza un principio di garanzia importante: l’ente pubblico che pretende ulteriori contributi deve fornire una motivazione idonea, quantificata e verificabile. Non basta affermare genericamente che il cambio di destinazione determini un aumento del carico urbanistico; occorre indicare:

- le unità immobiliari effettivamente coinvolte;
- la modalità concreta di utilizzo precedente degli immobili;
- la trasformazione autorizzata dal titolo edilizio;
- il parametro o l’indice in base al quale si presume l’incremento del carico;
- il calcolo che collega tale incremento alla somma richiesta.

Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha rilevato che l’amministrazione non aveva documentato alcun effettivo incremento del carico urbanistico rispetto alla situazione di stabile abitazione già esistente. Le difese comunali non chiarivano i criteri e i parametri capaci di giustificare la pretesa economica. Questa carenza istruttoria è stata ritenuta assorbente, rendendo superfluo l’esame separato delle ulteriori contestazioni relative ai calcoli.

## I limiti della pronuncia

La decisione non introduce un’esenzione generale per i cambi di destinazione d’uso, né afferma che la trasformazione di alloggi di servizio in residenze sia sempre gratuita. Il risultato dipende dal confronto concreto tra la situazione urbanistica precedente e quella successiva.

La pronuncia va dunque letta in modo sistematico rispetto ad altri orientamenti giurisprudenziali recenti. Il Consiglio di Stato ha infatti riconosciuto che il cambio d’uso può essere oneroso anche in assenza di opere materiali, quando determini un passaggio tra categorie funzionali autonome e un diverso, maggiore carico urbanistico; allo stesso modo, ha confermato che l’ammissibilità urbanistica del mutamento non equivale alla sua gratuità contributiva.

La distinzione essenziale è quindi la seguente: l’articolo 23-ter del D.P.R. 380/2001 rileva ai fini dell’ammissibilità urbanistica del cambio di destinazione, mentre gli articoli 16 e 19 del medesimo Testo Unico disciplinano il profilo economico-contributivo. L’appartenenza o meno alla stessa categoria funzionale non esaurisce, da sola, la questione della debenza degli oneri.

## Rilevanza dell’uso effettivo preesistente

Il dato decisivo è l’uso effettivo dell’immobile prima della formalizzazione del cambio di destinazione. Un ex locale produttivo convertito per la prima volta in abitazione può determinare un incremento dell’impatto urbanistico, con conseguente obbligo contributivo. Diverso è il caso di alloggi già destinati, di fatto e stabilmente, alla residenza di dipendenti e loro familiari: in questa ipotesi, il mutamento può risultare meramente nominalistico se non emergono nuovi bisogni di urbanizzazione.

Ne deriva che la qualificazione catastale, urbanistica o contrattuale dell’immobile non può essere assunta in modo rigido e automatico. Il giudice deve ricostruire la realtà funzionale del bene, osservando l’effettiva modalità di insediamento e di fruizione degli spazi.

## Profili operativi

Per il privato che riceve un conguaglio o un’intimazione di pagamento, il controllo dovrebbe partire dalla documentazione amministrativa e dal titolo edilizio. Sarà opportuno verificare se il Comune abbia indicato con precisione il presupposto dell’incremento del carico urbanistico, i parametri utilizzati e la correlazione tra questi e l’importo richiesto.

Per l’amministrazione comunale, la sentenza impone un’attenzione maggiore alla motivazione delle determinazioni di conguaglio. Una richiesta contributiva priva di un’apprezzabile dimostrazione del maggior impatto urbanistico espone il provvedimento all’annullamento, anche quando il cambio di destinazione sia stato regolarmente autorizzato.

## Conclusioni

La sentenza n. 7580/2026 del Consiglio di Stato afferma un principio di sostanziale equilibrio: il cambio di destinazione da alloggi di servizio ad abitazioni non è automaticamente oneroso, ma non è neppure automaticamente esente da contributi. Il criterio decisivo è la dimostrazione di un incremento reale e quantificabile del carico urbanistico rispetto alla precedente situazione di stabile utilizzo abitativo.

La pronuncia valorizza così il principio di trasparenza e di correttezza dell’azione amministrativa in materia di pretese economiche comunali, imponendo all’ente di fondare il conguaglio su elementi concreti, controllabili e coerenti con la disciplina del contributo di costruzione.

**Nota:** Questa analisi ha carattere di orientamento generale e non sostituisce una consulenza legale specifica, che dovrebbe essere fornita tenendo conto delle peculiarità del caso concreto.






Pubblicato il 16/10/2026
N. 07580/2026REG.PROV.COLL.
N. 06346/2023 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6346 del 2023, proposto da
xxxxxxx in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato xxxxxxx
contro
Comune di xxxxx, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato xxxxxx, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 2326/2023


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Xxxxxx;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 ottobre 2026 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
1. La Ing. A. Xxxxxx Xxxxxx s.r.l. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la sentenza del T.a.r. per la Campania, Sez. VIII, del 17 aprile 2023 n. 2326, che ha respinto il ricorso da essa proposto per l’annullamento dell’intimazione di pagamento emessa dal Comune di Xxxxxx in data 3 aprile 2017 per l’importo di € 104.936,70 a titolo di contributo di costruzione in relazione al permesso di costruire n. 12/2014 – con cui era stato autorizzato il cambiamento di destinazione di 25 unità immobiliari già esistenti da alloggi di servizio (realizzati nell’ambito di un PIP) a residenze e il frazionamento di un’unità immobiliare a destinazione produttivo-commerciale in due unità distinte - e della nota dell’11 maggio 2018 di sollecito del pagamento della somma complessiva di € 146.911,00, comprensiva di interessi.
2. L’originaria ricorrente ha agito in giudizio per sentir dichiarare che tali ulteriori importi non erano da essa dovuti, avendo gli alloggi in questione, in base a quanto stabilito dal Regolamento comunale, già perso la loro pertinenzialità alla destinazione produttiva ed avendo l’Amministrazione errato nella quantificazione delle somme ad essa spettanti, per l’assenza, tra l’altro, di qualsiasi sottotetto da recuperare. Venivano riproposti i motivi di prime cure attraverso la critica alla sentenza impugnata.
3. Il Comune di Xxxxxx, costituitosi in giudizio, ha eccepito, da parte sua, l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito dell’appello.
4. Con ordinanza n. 5638 del 2025 veniva disposto un approfondimento istruttorio ed ingiunto al Comune di Xxxxxx di depositare in giudizio una copia integrale del fascicolo procedimentale del permesso di costruire rilasciato, nonché documentati chiarimenti circa la attuale situazione degli immobili oggetto di causa, le diverse fasi dell’intervento edilizio in esame e le specifiche modalità di calcolo utilizzate per quantificare gli importi asseritamente dovuti.
5. Con ordinanza n. 1891 del 2026 veniva reiterato l’ordine istruttorio, ingiungendo al Comune di Xxxxxx di depositare in giudizio una dettagliata relazione di chiarimenti circa la attuale situazione degli immobili oggetto di causa e le diverse fasi dell’intervento edilizio in esame, con particolare riguardo al recupero del sottotetto, ove esistente, nonché in relazione alle specifiche modalità di calcolo utilizzate per quantificare gli importi asseritamente dovuti.
6. All’esito del deposito di ulteriore documentazione da parte anche comunale, la causa passava in decisione all’udienza di smaltimento del 7 ottobre 2026.
7. L’appello è fondato.
8. In linea di fatto, dagli atti emerge come l’operazione urbanistico edilizia oggetto della richiesta di oneri – costituente il presente oggetto controverso – riguardi il permesso di costruire n. 12 del 2014, rilasciato ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 380/2001, “per la variazione di destinazione d’uso di n. 25 unità immobiliari identificate con gli interni da 1 a 15 della scala A e gli interni da 1 a 10 della scala B, da alloggi di servizio a residenze, la realizzazione del frazionamento di una unità produttiva/commerciale, esistente, in due unità distinti e la esecuzione di alcune opere di manutenzione ordinaria”.
9. In linea di diritto, preliminarmente va ribadito che l’azione volta alla declaratoria di insussistenza o diversa entità del debito contributivo per oneri di urbanizzazione può essere intentata a prescindere dall'impugnazione o esistenza dell'atto con il quale viene richiesto il pagamento, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario, e quindi avente a oggetto diritti soggettivi, proponibile nel termine prescrizionale dinanzi al giudice amministrativo attesa la sua cognizione esclusiva ex articolo 133, comma1, lett. f), c.p.a. (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV, 6/06/2016, n. 2394).
10. Nel merito, va fatta applicazione dei principi a mente dei quali il cambio di destinazione d'uso è significativo se comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 17/09/2024, n. 7609).
11. Il cambio di destinazione d'uso consiste nella modifica della finalità di utilizzo di un'unità immobiliare ed è urbanisticamente rilevante – anche in termini di sanzione demolitoria - laddove si richieda il passaggio a una diversa categoria funzionale, nell'ambito di quanto disposto dall'art. 23-ter d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra le seguenti: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale.
12. Il carico urbanistico deve essere strettamente correlato alle opere e ai servizi effettivamente realizzati e non può superare i costi effettivi sostenuti dall'ente per la realizzazione delle infrastrutture e dei servizi, in ossequio al principio di proporzionalità.
13. L’accertamento del maggior carico urbanistico, che giustifica la necessità del permesso di costruire e la corresponsione dei relativi oneri di urbanizzazione, assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti.
14. La nozione di cui si discute è dunque una nozione relazionale, e precisamente differenziale: l'incremento del carico urbanistico si accerta infatti in relazione a un supposto aumento di esternalità negative sull'area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d'uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente.
15. Si deve, pertanto, affermare che l'aumento dello stesso si verifica quando la modifica della destinazione funzionale dell'immobile determina un'attrazione per un maggior numero di persone, con la conseguente necessità di un utilizzo più intenso delle urbanizzazioni esistenti (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 16/04/2025, n. 3326).
16. Orbene, nel caso di specie l’uso abitativo – seppure riservato in sostanza ai dipendenti – era già esistente, contrassegnato – analogamente alla residenza in senso stretto – dalla permanenza abituale dei soggetti ivi domiciliati. Né l’amministrazione ha altrimenti dimostrato un aumento del carico urbanistico nel senso predetto.
17. Sul punto le difese comunali assumono il carattere di petizione di principio, non esplicando gli effettivi criteri e parametri del presunto incremento di carico urbanistico, di per sé insussistente a fronte del carattere già abitativo – e quindi di permanenza stabile dei nuclei ivi collocati – degli immobili in questione.
18. Alla luce delle considerazioni predette, che assumono carattere assorbente dei diversi profili dedotti (in termini peraltro coerenti alla natura della presente controversia, rientrante come detto nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), l’appello è fondato e va accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.
19 Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.
Condanna parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi euro 7.000,00 (settemila/00), oltre accessori dovuti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2026 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere, Estensore
Carmelina Addesso, Consigliere
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Davide Ponte        Fabio Franconiero
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO