Consiglio di Stato 2025 – il pronuncio analizza il ricorso proposto dal Sovrintendente della Polizia di Stato OMISSIS OMISSIS dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, avente ad oggetto il diniego dell’indennità di funzione richiesta in relazione a diciassette anni di servizio e le implicazioni giuridiche derivanti dal blocco stipendiale e dalla posizione di aspettativa speciale.

 

 

Consiglio di Stato 2025 – il pronuncio analizza il ricorso proposto dal Sovrintendente della Polizia di Stato OMISSIS OMISSIS dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, avente ad oggetto il diniego dell’indennità di funzione richiesta in relazione a diciassette anni di servizio e le implicazioni giuridiche derivanti dal blocco stipendiale e dalla posizione di aspettativa speciale.

Fatti Salienti

- L’istante ha maturato 17 anni di servizio alla data della richiesta, e ha avanzato richiesta di riconoscimento dell’assegno di funzione ai sensi dell’art. 6 del d.l. n. 387/1987 (convertito in legge n. 427/1987) e dell’art. 8 del DPR n. 51/2009.

- La Pubblica Amministrazione (P.A.) ha negato il beneficio, sostenendo che il periodo di maturazione del servizio si sovrapponeva al blocco stipendiale disposto dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010 (e successive proroghe), che vietava l’attribuzione di incrementi economici maturati nel triennio 2011-2013, prorogato fino al 2014.

- La P.A. ha inoltre richiamato la situazione di assenza dal servizio e di collocamento in aspettativa speciale del ricorrente, ritenendo che tale condizione impedisse il riconoscimento del beneficio.

Questioni Giuridiche Sollevate

1. **Compatibilità del blocco stipendiale con il riconoscimento dell’indennità di funzione**

L’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, e le sue proroghe, hanno imposto un blocco delle retribuzioni e degli aumenti stipendiali per il periodo 2011-2014, con l’obiettivo di contenere la spesa pubblica in un contesto di crisi economica. La questione centrale riguarda se tale blocco abbia effetto anche sul riconoscimento di benefici economici maturati prima della sua entrata in vigore, ma che si riferiscono a periodi successivi o si sovrappongono al periodo di blocco.

- La giurisprudenza amministrativa, e in particolare le pronunce del Consiglio di Stato, hanno evidenziato che il blocco stipendiale non può essere interpretato come un divieto assoluto di attribuzione di ogni incremento economico, ma piuttosto come una limitazione temporanea e specifica, con eccezioni previste dalla legge, e che il riconoscimento di benefici maturati prima del blocco può risultare compatibile con i principi di ragionevolezza e di tutela del diritto del dipendente.

2. **Validità del computo dei servizi e maturazione dell’anzianità per l’assegno di funzione**

L’art. 6 del d.l. n. 387/1987 e l’art. 8 del DPR n. 51/2009 prevedono che i periodi di servizio maturati sono utili ai fini del riconoscimento dell’assegno di funzione, e che l’anzianità di servizio può essere considerata ai fini economici anche in presenza di periodi di aspettativa, purché questi non siano illegittimamente interrotti o invalidati.

- La questione si riduce quindi a verificare se il periodo di assenza dal servizio, e la collocazione in aspettativa speciale, abbiano effettivamente impedito il maturare di un diritto riconoscibile, e se il periodo di 17 anni di servizio sia stato correttamente calcolato.

3. **Effetti della collocazione in aspettativa speciale e del passaggio tra ruoli**

Il passaggio tra ruoli e il collocamento in aspettativa speciale (dal 24.12.2013 al 27.7.2015) sono circostanze che, secondo la normativa vigente, non devono pregiudicare il diritto al beneficio economico, se tali periodi sono stati regolarmente autorizzati e motivati.

- La giurisprudenza ha più volte ribadito che il mero passaggio tra ruoli e le aspettative speciali, qualora rispettino i presupposti di legge, non interrompono il computo dell’anzianità utile ai fini di benefici economici, né costituiscono causa di esclusione automatica.

4. **Impatto della normativa sul blocco stipendiale sulla maturazione dei diritti**

Il punto centrale riguarda la compatibilità tra la normativa di blocco e il diritto del dipendente a vedersi riconosciute le spettanze maturate, soprattutto in relazione a periodi già maturati prima del blocco, ma riferiti a successivi anni.

- La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il blocco stipendiale, pur limitando la crescita delle retribuzioni, non può essere interpretato come un divieto assoluto di maturazione di diritti economici, né può invalidare i periodi di servizio già maturati e riconosciuti prima del blocco.

**Conclusioni**

Il ricorso del Sovrintendente OMISSIS si fonda sulla tesi che il blocco stipendiale applicato dal d.l. n. 78/2010 non possa impedire il riconoscimento dell’indennità di funzione per i servizi già maturati, e che la sua assenza dal servizio e il passaggio tra ruoli, se effettuati nel rispetto delle norme, non pregiudicano il diritto al beneficio.

Il Tribunale Amministrativo, sulla base delle pronunce consolidate, potrebbe ritenere che:

- Il blocco stipendiale non osti al riconoscimento del beneficio economico maturato prima del suo inizio, purché il periodo di servizio sia stato validamente maturato e contabilizzato.

- La collocazione in aspettativa speciale, se regolare, non interrompe il computo dell’anzianità utile ai fini dell’assegno di funzione.

- La richiesta di condanna al pagamento con interessi e rivalutazione monetaria è fondata, qualora si dimostri che i presupposti di legge sono stati rispettati e che il diniego si fonda su interpretazioni restrittive non sostenute dalla normativa o dalla giurisprudenza.

**Raccomandazioni**

- Si consiglia di approfondire la documentazione riguardante la maturazione dell’anzianità, le autorizzazioni di aspettativa, e le modalità di calcolo delle retribuzioni nel periodo interessato.

- È importante evidenziare che eventuali pronunce favorevoli del TAR potrebbero essere soggette a successivi ricorsi di natura amministrativa o giurisdizionale superiore.

Pubblicato il 25/11/2025

N. 09247/2025REG.PROV.COLL.

N. 01482/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1482 del 2024, proposto da

OMISSIS OMISSIS, rappresentato e difeso dall’avvocato OMISSIS OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in OMISSIS, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima-Stralcio) n. 16846/2023, resa tra le parti, per l’accertamento del diritto alla corresponsione della indennità funzionale di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 51/2009 (già prevista dall’art. 6 del D.L. n. 387/1987), con condanna dell’Amministrazione al relativo pagamento, previa disapplicazione di ogni contraria determinazione dell’Amministrazione e segnatamente le note 30.11.2016 e 8.1.2016 assunte dalla Questura di OMISSIS – Ufficio Amministrativo Contabile.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. Thomas Mathà;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, n.r.g. 9728 del 2017, il Sovrintendente della Polizia di Stato OMISSIS OMISSIS, esponendo di aver inutilmente richiesto alla Questura di OMISSIS che gli fosse riconosciuto, avendo maturato diciassette anni di servizio agli effetti di cui all’art. 6 del d.l. n. 387/1987 (convertito in legge n. 427/1987) e dall’art. 8 del DPR n. 51/2009, il beneficio economico dell’assegno di funzione, agiva in giudizio per avversare il diniego del beneficio richiesto e ottenere l’accertamento del relativo diritto e la condanna del Ministero al pagamento di quanto dovutogli a tale titolo, con interessi legali e rivalutazione monetaria.

2. Più in particolare, la P.A. aveva ritenuto di non poter concedere l’indennità in quanto il signor OMISSIS aveva completato i diciassette anni durante il periodo di vigenza del ‘blocco stipendiale’ di cui all’articolo 9, commi 1 e 21, del d.l. n. 78/2010 che vietava l’attribuzione di incrementi economici maturati nel triennio 2011-2013, in seguito prorogato fino alla fine dell’anno 2014. Il Ministero riteneva anche che – essendo stato, dopo un’assenza dal servizio per infermità dal 16.11.2012 al 19.12.2013, collocato in aspettativa speciale dal 24.12.2013 con decreto del 12.2.2104 prot. 333-D/.339 in quanto destinatario di un giudizio di permanente inidoneità lavorativa il 20.12.2013 e quindi primo della scadenza del predetto blocco – fino alla cessazione dai ruoli della Polizia di Stato e successivo passaggio nei ruoli della nuova Amministrazione (1.1.2015-27.7.2015) l’indennità non andasse assegnata.

3. Con sentenza del 13 novembre 2023, n. 16846, il T.A.R. ha respinto il ricorso ritenendo che il beneficio invocato non spettasse perché:

a) per il periodo dal 18.11.2013 al 24.12.2014 (vigenza del d.l. n. 78/2010) il ricorrente beneficiava già di un assegno, corrisposto una tantum; inoltre riteneva che il Ministero avesse correttamente interpretato l’applicazione della predetta norma di blocco stipendiale al caso di specie e respingeva la tesi attorea che richiamava a suo favore la sentenza della Corte Costituzionale n. 178/2015;

b) il rigetto del beneficio per il periodo dal 1.1. al 27.7.2015 era corretto, essendo il ricorrente in aspettativa speciale, con l’effetto giuridico che gli spettava il trattamento economico prima del giudizio di inidoneità (ovvero senza l’indennità di funzione).

4. Avverso la decisione di primo grado il signor OMISSIS ha interposto appello, affidato a due motivi di censura rubricati:

“1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 D.P.R. 339/82 e smi. Travisamento dei fatti ed erroneità di motivazione.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma I, del D.L. n. 78/2010, conv. in L. 122/2010.”

4.1 Con il primo motivo, l’appellante sostiene che:

- il TAR non avrebbe considerato che i diciassette anni richiesta dalla norma (precedentemente 19 anni, in seguito ridotti di due anni a 17 anni con il DPR n. 51/2009, art. 8) sarebbero stati maturati nel novembre 2013 (essendo stato arruolato nel novembre del 1996), ma il giudizio di inidoneità sarebbe avvenuto solo il mese successivo, il 24.12.2013;

- la P.A. avrebbe dovuto riconoscere maturata l’indennità (che sarebbe stata solo temporaneamente congelata dalla norma) e concederla dopo il termine degli effetti del blocco stipendiale, ovvero dal 1.1.2015;

- il TAR avrebbe dovuto riconoscere – in aderenza al parere del Cons. Stato, sez. I., n. 1345/2020 – che anche se in congedo avesse diritto allo stipendio, pur non svolgendo l’attività (principio avvallato anche dalla sentenza Cons. Stato, sez. IV, n. 6825/2007);

- il parere invocato dalla P.A. e richiamato dal TAR nella sentenza gravata sarebbe inconferente, attenendo ad un’altra fattispecie (maturazione delle ferie nel periodo di aspettativa).

4.2 Con il secondo ordine di censure l’appellante espone che:

- il TAR non avrebbe correttamente vagliato le critiche in ordine all’interpretazione del d.l. n. 78/2010, essendo le limitazioni stipendiali di natura straordinaria, non suscettibili di dispiegare gli effetti al di là del limite temporale e senza la possibilità di derogare illimitatamente alle norme riguardanti emolumenti stipendiali;

- il TAR non avrebbe colto l’obiter dictum della Consulta nella sentenza n. 178/2015 nel caso di specie;

- la disparità di trattamento nel presente caso sarebbe evidente, negando l’indennità di funzione solo alle persone che avessero maturato l’assegno nella vigenza del blocco stipendiale;

- in un caso analogo davanti alla medesima sezione del TAR Lazio (n. 10857/2022) sarebbe stato deciso esattamente nel senso richiesto dall’odierno appellante, a conferma della contraddittorietà emergente nella presente sentenza.

5. Si è costituito il Ministero dell’Interno, resistendo al gravame.

6. In vista della discussione l’appellante ha prodotto una memoria conclusionale e alla pubblica udienza del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Controversa in giudizio è la spettanza all’appellante della maggiorazione prevista dall’art. 6 del d.l. n. 387/1987 (convertito con legge n. 472/1987, successivamente richiamato dall’art. 8 del D.P.R. n. 51/2009 e ridotto da 19 a 17 anni di servizio) che al primo comma prevede che:

“1. Al personale appartenente al ruolo degli agenti e degli assistenti e qualifiche equiparate della Polizia di Stato e gradi corrispondenti dei Corpi di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1 aprile 1981, n. 121, è attribuito, al compimento di diciannove anni di servizio comunque prestato senza demerito nelle forze di polizia, un assegno funzionale pensionabile di L. 800.000 annue lorde. Detto importo è elevato a L. 1.100.000 al compimento di ventinove anni di servizio comunque prestato senza demerito nelle forze di polizia.”

8. Con gli atti avversati in primo grado il Ministero dell’Interno ha respinto le istanze con cui l’appellante aveva chiesto l’attribuzione della maggiorazione suddetta in quanto:

a) il periodo di aspettativa speciale ai sensi dell’art. 8 del DPR n. 339/1982 non può essere riconosciuto utile al fine di maturare l’anzianità di servizio richiesta per poter beneficiare dell’assegno di funzione;

b) anche se si considerasse maturata l’anzianità a novembre 2013, ovvero un mese prima del collocamento in aspettativa speciale, nella vigenza del d.l. n. 78/2010 (‘blocco stipendiale’), non era comunque consentita l’attribuzione di incrementi economici ordinari;

c) a parziale ristoro del trattamento economico congelato per effetto del predetto d.l. n. 78/2010, disposto per le forze dell’ordine dallo stesso decreto legge e successivamente dal DPR n. 122/2014, al signor OMISSIS era stato concesso un assegno una tantum;

d) alla data del 1.1.2015, al termine del predetto ‘blocco stipendiale’, il signor OMISSIS era ancora nella speciale aspettativa di cui all’art. 8 del DPR n. 339/1982 con il congelamento economico alla data del giudizio di inidoneità, e pertanto non spettava l’aggiornamento stipendiale, e neanche dopo il suo transito nei ruolo civili dal 27.7.2015, alla luce del suo peculiare status di aspettativa.

9. I motivi dell’appello non sono persuasivi.

10. In merito alla ratio e ai presupposti di applicazione del beneficio economico di cui si tratta, considerata la particolare cornice disposta dal d.l. n. 78/2010 ed il conseguente ‘blocco stipendiale’, il Collegio non ha motivo di discostarsi dall’interpretazione fornita dal TAR.

11. Merita richiamare quanto accertato da questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. VI, n. 3952/2022), laddove ha affermato che “a) la sentenza della Corte Costituzionale n. 200 del 2018 ha riconosciuto la legittimità del blocco stipendiale, attraverso una pronuncia che concerne proprio - non la fattispecie tipica della Polizia di Stato, ma certamente in maniera diretta - le conseguenze del contenimento della retribuzione sulla base di calcolo della contribuzione previdenziale e, quindi, l'ipotesi della progressione in carriera e della cessazione dal servizio nel periodo di blocco; la Corte ha, in particolare, affermato che, una volta sterilizzate ex lege, per effetto del citato art. 9, le retribuzioni in caso di progressioni in carriera nel quadriennio, la retribuzione utile ai fini previdenziali è quella risultante dall'applicazione di tale regola limitativa, senza che a tal fine rilevi il momento del collocamento in quiescenza, se nel corso del quadriennio o successivamente alla sua scadenza, perché la

12. Da questi accertamenti – dai quali il Collegio non vede alcun motivo per discostarsi anche nel caso di specie in quanto si tratta di una vicenda del tutto sovrapponibile – consegue la correttezza dei provvedimenti gravati, che hanno ritenuto (considerata l’eccezionalità della misura) che nel quadriennio non potesse essere disposto nessun aumento, incluso l’assegno funzionale di cui all’art. 6 d.l. n. 387/1987.

13. Correttamente il TAR ha ritenuto che l’odierno appellante aveva ottenuto, a parziale ristoro delle limitazioni disposte dal d.l. n. 78/2010, secondo le previsioni dettate per le forze dell’ordine di cui all’art. 8 comma 11-bis del medesimo d.l. e dell’art. 1 d.l. n. 27/2011, già una congrua compensazione. Con ciò il legislatore aveva chiuso la cornice giuridica, escludendo ogni altro aumento che non era più dovuto, anche se l’appellante aveva (solo astrattamente) maturato il periodo dei 17 anni prima di essere stato collocato in aspettativa speciale dovuta per la sua inidoneità permanente accertata il 20.12.2013. Ciò in quanto entrambi le date (novembre 2013 e dicembre 2013) erano comunque nel periodo di congelamento che durava fino alla fine del 2014.

14. Deve rilevarsi che è corretta l’interpretazione del Ministero che il periodo di aspettativa speciale ai sensi dell’art. 8 del DPR n. 339/1982 non potesse essere considerato per il completamento dell’anzianità di servizio richiesta per poter beneficiare dell’assegno di funzione. Tale aspettativa, qualificabile come istituto sui generis e disciplinato da una norma specifica, che deroga a quella posta per i dipendenti civili di cui al DPR n. 3/1957 (che prevede la maturazione di diritti retributivi e previdenziali anche nel periodo di aspettativa per infermità), e quindi – essendo un istituto avente il sostanziale effetto di congelare il rapporto in attesa del transito in altri ruoli (in termini Cons. Stato, sez. VI, n. 7582/2005) non è idoneo a far maturare l’assegno richiesto. Non va trascurato poi, ai fini del rigetto dell’ulteriore censura, che il testo letterale del citato articolo 8 del DPR n. 339/1982 non ammette altre interpretazioni che non siano il congelamento stipendiale e corrispondente agli emolumenti precedente concessi (“Nel periodo intercorrente, il personale è collocato in aspettativa con il trattamento economico goduto all’atto di giudizio di non idoneità”). Ciò comporta anche che – una volta terminati gli effetti del d.l. n. 78/2010 – non era possibile una revisione della posizione stipendiale del signor OMISSIS. Né ha pregio la censura dell’asserita contraddittorietà della sentenza gravata con quella del TAR Lazio, sez. prima stralcio, n. 10857/2022, essendo stato deciso con quella pronuncia un giudizio nel quale il ricorrente aveva già ampiamente prima maturato il periodo richiesto dalla legge per l’assegno funzionale, e quindi il caso si differenzia da quello in oggetto.

15. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello dev’essere respinto.

16. La particolarità della vicenda permette di compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OMISSIS nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Thomas Mathà Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO