L’emanazione di norme uniformi e chiaramente definite nel settore degli affitti turistici rappresenta un passo fondamentale per garantire un equilibrio tra innovazione tecnologica, sicurezza e tutela dei diritti di tutte le parti coinvolte. La recente sentenza del TAR della Toscana, che riconosce la validità degli strumenti di identificazione degli ospiti anche tramite sistemi di verifica a distanza, costituisce un’importante svolta nel panorama normativo e operativo italiano. Questo pronunciamento non solo contribuisce a dissipare le interpretazioni contrastanti che negli ultimi mesi avevano generato incertezza, ma anche a consolidare un principio di legalità e trasparenza, elementi imprescindibili per lo sviluppo sostenibile del settore.
La possibilità di integrare strumenti tecnologici come le verifiche video da remoto rappresenta un esempio di come l’innovazione possa concorrere efficacemente alla tutela della sicurezza, senza per questo compromettere l’efficienza e la qualità del servizio offerto ai turisti. La tecnologia, infatti, se correttamente adottata, può garantire controlli più efficaci, tracciabili e meno invasivi, contribuendo altresì a ridurre il rischio di frodi e abusi, elementi di primaria importanza per coniugare legalità e competitività nel mercato.
Tuttavia, affinché tali strumenti possano essere pienamente efficaci e adottati uniformemente su tutto il territorio nazionale, è indispensabile che si passi da un quadro normativo frammentato e interpretazioni locali a un sistema di regole chiare, condivise e applicabili su scala nazionale. La creazione di un insieme di norme omogenee garantirà che tutte le strutture ricettive – siano esse hotel, bed & breakfast, appartamenti in affitto o altre forme di ospitalità turistica – possano operare in un contesto di parità di trattamento, senza disparità di condizioni o di requisiti a seconda della regione di appartenenza.
Inoltre, è fondamentale sottolineare che la normativa dovrebbe prevedere condizioni di controllo e identificazione degli ospiti coerenti e rispettose dei diritti fondamentali, garantendo così anche la tutela della privacy e la conformità alle normative europee in materia di protezione dei dati personali. La digitalizzazione e l’uso di sistemi di riconoscimento remoto devono essere accompagnati da regole precise che ne regolamentino l’utilizzo, affinché la sicurezza non si traduca in violazione della privacy o in pratiche discriminatorie.
Infine, occorre sottolineare che l’adozione di sistemi di identificazione remota rappresenta un’opportunità anche per favorire un settore turistico più moderno, competitivo e in linea con le aspettative di un mercato sempre più digitale e orientato alla trasparenza. La collaborazione tra istituzioni, operatori del settore e tecnologia sarà determinante per costruire un quadro normativo stabile e dinamico, capace di rispondere alle esigenze di sicurezza e qualità, senza compromettere la libertà di iniziativa economica e l’innovazione.
In conclusione, l’auspicio è che questa fase di riforma normativa porti a un modello di regolamentazione equilibrato, che valorizzi l’uso della tecnologia come strumento di controllo e tutela, mantenendo al centro la tutela dei diritti dei consumatori e dei titolari delle strutture ricettive. Solo così si potrà sviluppare un settore turistico italiano solido, competitivo e rispettoso delle normative, capace di attrarre turisti in modo responsabile e sostenibile, contribuendo allo stesso tempo alla crescita economica del Paese.
Pubblicato il 26/06/2026
N. 01361/2026 REG.PROV.COLL.
N. 00616/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 616 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Valerix S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e David Rotondo, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Voce e Matteo Spatocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo in Firenze, viale S. Lavagnini 41;
contro
Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Canuti e Francesca Palagi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento,
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
della delibera del Consiglio comunale di Firenze n. 9 del 2025, pubblicata in data 15 febbraio 2025 ed esecutiva dal 25 febbraio 2025, nonché di ogni altro provvedimento e altro atto amministrativo prodromico, successivo, presupposto o conseguenziale ancorché incognito, ed espressamente del Regolamento di Polizia Urbana, nella parte che detta delibera è andata a modificare;
e, per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14 aprile 2025, degli stessi atti impugnati col ricorso originario;
nonché, per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 17 luglio 2025:
del Regolamento per locazioni turistiche brevi approvato con delibera DC/2025/0027 del 5 maggio 2025, pubblicata in albo pretorio in data 16 maggio2025;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. I ricorrenti in epigrafe esercitano, nel Comune di Firenze, l’attività di gestione di alloggi destinati alla locazione turistica di breve durata (locazione a uso abitativo, per finalità turistiche, di durata non superiore a trenta giorni: si veda oggi la definizione contenuta nell’art. 59 co. 1 della legge regionale toscana n. 61/2024).
Con l’atto introduttivo del giudizio, essi impugnano la delibera n. 9/2025, mediante la quale il Comune di Firenze ha inserito nel proprio Regolamento di Polizia Urbana (RPU) il nuovo art. 20-bis, recante in divieto di fare uso delle c.d. key box, come pure di tastiere a codice numerico e alfanumerico o di altri apparecchi analoghi, ovunque posizionati e destinati a contenere o fornire chiavi e codici di accesso a edifici o appartamenti senza la presenza del gestore della struttura o di un suo incaricato. Scopo dichiarato del Comune è quello di assicurare il rigoroso rispetto di quanto stabilito dall’art. 109 del T.U.L.P.S. e della circolare del Ministero dell’interno prot. 38138 del 18 novembre 2024, nonché di rendere più agevoli i controlli da parte degli organi di polizia competenti.
1.1. Costituitosi in giudizio il Comune di Firenze, per resistere al gravame, nella camera di consiglio del 4 marzo 2025 il collegio ha respinto la domanda cautelare contenuta nel ricorso.
È seguita, da parte dei ricorrenti, la proposizione di due atti di motivi aggiunti, depositati rispettivamente il 14 aprile e il 17 luglio 2025 e indirizzati, il primo, nei confronti del medesimo provvedimento già originariamente impugnato, e, il secondo, nei confronti del sopravvenuto Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi, approvato dal Comune di Firenze con deliberazione del 5 maggio 2025.
1.2. Alla nuova domanda cautelare, formulata con il secondo atto di motivi aggiunti, i ricorrenti hanno dichiarato di rinunciare nella camera di consiglio del 3 settembre 2025.
La causa è stata quindi discussa e trattenuta per la decisione di merito nella pubblica udienza del 23 aprile 2026 preceduta dallo scambio fra le parti di memorie difensive e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..
2. Come riferito in narrativa, il ricorso introduttivo del giudizio e il primo atto di motivi aggiunti investono la deliberazione n. 9/2025, che ha introdotto nel regolamento di polizia urbana del Comune di Firenze l’art. 20-bis, il cui primo comma così recita:
“1. Al fine di perseguire gli obiettivi di sicurezza pubblica e di decoro urbano si introducono i seguenti divieti:
A. Esigenze di sicurezza pubblica: allo scopo di assicurare il rigoroso rispetto di quanto disposto
dall’art.109 del Testo Unico delle leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS) e di quanto previsto nella
Circolare del Ministero dell’Interno, prot. 38138 del 18.11.2024, nonché di rendere più agevoli le
attività di controllo da parte degli organi di polizia competenti, è sempre vietato l’uso delle Key box, tastiere a codice numerico e alfanumerico o di altri apparecchi analoghi destinati a contenere o fornire chiavi, codici etc., atti a permettere l’accesso ad edifici o appartamenti senza la presenza del gestore o suo incaricato, ovunque questi vengano posizionati
B. Esigenze di decoro urbano: è comunque sempre vietato per la tutela del decoro urbano, l’uso degli strumenti di cui sopra quando gli stessi prospettino su aree pubbliche, su strade pubbliche o aperte al pubblico, qualunque sia la natura del supporto su cui siano posizionati. Resta altresì consentita l'installazione di massimo un tastierino a codice numerico e alfanumerico per edificio su pubblica strada, a condizione che l'installazione e la gestione dei codici di accesso, siano stati autorizzati dal condominio ai sensi dell'art. 1136 del Codice Civile”.
Premesso, in punto di interesse ad agire, che la disposizione impugnata comporterebbe addirittura l’arresto immediato delle loro attività, i ricorrenti con l’impugnazione originaria affermano che l’art. 109 T.U.L.P.S., al contrario di quanto sostenuto dal Comune di Firenze, richiederebbe solo l’esibizione di un documento d’identità e consentirebbe l’utilizzo di mezzi informatici per effettuare il check-in della clientela, con le modalità disciplinate dal decreto del Ministero dell’interno del 7 gennaio 2013. Il quadro sarebbe stato semmai complicato dalla circolare adottata dallo stesso Ministero il 18 novembre 2014, dal tenore allo stesso tempo oscuro e contraddittorio, e tanto basterebbe a viziare il nuovo art. 20-bis del RPU fiorentino, dichiaratamente approvato in errata (restrittiva) interpretazione e applicazione della predetta circolare ministeriale, non conforme al citato art. 109 T.U.L.P.S..
Le scelte del Comune riposerebbero sull’assunto secondo cui eventuali procedure di check-in da remoto non sarebbero satisfattive del dettato normativo, non potendosi escludere che dopo la trasmissione in via telematica dei documenti all’autorità di pubblica sicurezza le strutture ricettive vengano occupate da soggetti ignoti. Un ragionamento, ad avviso dei ricorrenti, del tutto ipotetico, nonché palesemente illogico e contraddittorio rispetto agli obiettivi perseguiti, considerato che proprio l’ausilio di strumenti telematici, come le videocamere, potrebbero al contrario consentire e garantire la corrispondenza tra le generalità dichiarate ed accertate dal gestore della struttura e l’effettiva occupazione dell’alloggio. Inoltre, il regolamento comunale apparirebbe anche assolutamente generico circa i limiti da non violare per non incorrere in pesanti sanzioni, dando luogo a un’inaccettabile situazione di incertezza.
La normativa comunale gravata, e la circolare ministeriale presupposta, si porrebbero altresì in insanabile contrasto con gli artt. 49 e 107 del T.F.U.E. perché sembrerebbero obbligare al check-in in presenza, rendendo così gravosissima e incerta l’attività d’impresa e il diritto al lavoro, senza tuttavia garantire alcuna maggiore sicurezza; nonché con gli artt. 3 e 97 Cost., trattandosi di problematica comune ad alberghi e hotel, i quali non sarebbero però incisi dalla modifica regolamentare neppure nel caso in cui utilizzassero strutture esterne a quella principale e prive di reception (una volta effettuato il check-in di persona e consegnate ai clienti le chiavi della struttura esterna, queste ultime ben potrebbero essere consegnate a terzi sconosciuti). L’illogicità e illegittimità della previsione impugnata sarebbe poi resa evidente dal fatto che per le locazioni di durata superiore ai trenta giorni non verrebbe effettuato alcun controllo, mentre il turista che si fermi per uno o due giorni nell’alloggio in locazione breve finirebbe con l’essere sottoposto a controlli più severi che non in un aeroporto.
Il regolamento impugnato integrerebbe inoltre una violazione del legittimo affidamento, atteso che i gestori di alloggi destinati a locazione turistica breve, i quali fino ad oggi avrebbero potuto confidare nel recupero nel tempo degli investimenti effettuati nell’attività, si troverebbero costretti all’osservanza di una normativa illogica e contraddittoria, dai contorni indefiniti, ed esposti a sanzioni anche di natura penale. D’altro canto, l’impiego di apparati o apparecchi di apertura automatizzata a distanza degli alloggi consentirebbe anche di ovviare a comuni inconvenienti, quali la perdita delle chiavi da parte dei clienti o gli arrivi in orario notturno, o guasti verificatisi negli alloggi, senza dover necessariamente disporre di una quantità di personale tale da assorbire ogni ricavo dell’attività: effettuare il check-in solo in presenza richiederebbe un elevato numero di nuovi collaboratori, con costi non previsti nel business plan iniziale; né il Comune avrebbe previsto una fase di contraddittorio prima dell’irrogazione delle sanzioni previste dal nuovo art. 20-bis del regolamento di polizia urbana, così violando le regole di buona amministrazione e partecipazione procedimentale di cui alla legge n. 241/90.
In ultimo, i ricorrenti sollecitano il T.A.R. a sollevare la questione di legittimità costituzionale della disposizione regolamentare impugnata, in relazione agli artt. 3, 4, 25, 35, 41, 42, 97 e 117 co. 1 Cost., ovvero a disapplicarla e, in subordine, a effettuare il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE in ordine alla compatibilità della disposizione stessa con il diritto eurounitario.
I primi motivi aggiunti – a seguito dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune di Firenze per mancata articolazione della parte in diritto in motivi specifici – riproducono le medesime doglianze, senza modifiche sostanziali.
2.1. Le impugnative sono infondate, il che esonera il collegio dall’esaminare la predetta eccezione comunale, nonché l’ulteriore eccezione di inammissibilità per difetto di interesse.
Ai sensi del primo comma dell’art. 109 T.U.L.P.S., i “gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive, comprese quelle che forniscono alloggio in tende, roulotte, nonché i proprietari o gestori di case e di appartamenti per vacanze e gli affittacamere, ivi compresi i gestori di strutture di accoglienza non convenzionali, ad eccezione dei rifugi alpini inclusi in apposito elenco istituito dalla regione o dalla provincia autonoma, possono dare alloggio esclusivamente a persone munite della carta d’identità o di altro documento idoneo ad attestarne l’identità secondo le norme vigenti”.
Il successivo comma terzo stabilisce quindi che entro “le ventiquattro ore successive all’arrivo e comunque entro le sei ore successive all’arrivo nel caso di soggiorni non superiori alle ventiquattro ore, i soggetti di cui al comma 1 comunicano alle questure territorialmente competenti, avvalendosi di mezzi informatici o telematici o mediante fax, le generalità delle persone alloggiate, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno, sentito il Garante per la protezione dei dati personali”.
Gli obblighi sanciti dall’art. 109 T.U.L.P.S. si applicano anche ai locatori o sublocatori che lochino immobili o parti di immobili per periodo di durata inferiore ai trenta giorni (in questo senso l’art. 19-bis del d.l. n. 113/2018, come convertito, di interpretazione autentica dell’art. 109 T.U.L.P.S.). Le modalità di comunicazione all’autorità di P.S. dell’arrivo di persone alleggiate in strutture ricettive sono disciplinate dal d.m. 7 gennaio 2013.
Con circolare del 18 novembre 2024, il Capo della Polizia, nella sua veste di Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, ha inteso peraltro fornire chiarimenti e indicazioni in merito alle criticità connesse alla pratica, invalsa con l’intensificarsi del fenomeno delle locazioni di breve durata, della identificazione da remoto degli ospiti delle strutture ricettive mediante trasmissione informatica delle copie dei documenti di identità e accesso negli alloggi con codici elettronici di apertura automatizzata o tramite chiavi custodite in apposite “key boxes”.
Nella circolare si legge, per quanto qui interessa, che “la gestione automatizzata del check-in e dell’ingresso nella struttura, senza identificazione de visu degli ospiti, si configur[a] quale procedura che rischia di disattendere la ratio della previsione normativa, non potendosi escludere che, dopo l’invio dei documenti in via informatica, la struttura possa essere occupata da uno o più soggetti le cui generalità restano ignote alla Questura competente… In tal senso, in definitiva, si ritiene di poter affermare che eventuali procedure di check-in “da remoto” non possono ritenersi satisfattive degli adempimenti di cui all’articolo 109 TULPS, cui sono tenuti i gestori di strutture ricettive… In conclusione, in un momento storico delicato a livello internazionale, caratterizzato da eventi che a vario modo impongono un elevato livello di allerta, si conferma l’obbligo posto a carico dei gestori di strutture ricettive di ogni genere e tipologia – come nella ratio sottesa all’art. 109 TULPS – di verificare l’identità degli ospiti mediante verifica de visu della corrispondenza tra persone alloggiate e documenti forniti…”.
La circolare del novembre 2024 ha formato oggetto di impugnazione dinanzi al T.A.R. del Lazio – Roma, che, con sentenza n. 10210/2025, l’ha annullata per avere introdotto un obbligo di identificazione de visu non contemplato dall’art. 109 T.U.L.P.S., oltretutto senza specificare per quale ragione strumenti diversi come la verifica dell’identità da remoto non sarebbero sufficienti a raggiungere il medesimo obiettivo con minor pregiudizio sui destinatari dell’atto impugnato.
La decisione del T.A.R. del Lazio è stata a sua volta riformata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 9101/2025, che, nel respingere l’impugnazione avverso la circolare, ne ha sottolineato il carattere meramente ricognitivo di un obbligo di legge e la natura genuinamente interpretativa, con una significativa precisazione: “la identificazione de visu al centro delle contestazioni non si esaurisce giocoforza nella verifica analogica in presenza da parte del titolare atteso che, attraverso le nuove tecnologie dell’informazione, essa potrebbe essere effettuata mediante appositi dispositivi di videocollegamento predisposti dal gestore all’ingresso della struttura purché idonei ad accertare, hic et nunc, l’effettiva corrispondenza tra ospite e titolare del documento di identità, esibito o trasmesso con altro canale telematico all’atto dell’accesso alla struttura (es. spioncino digitale o QR code che faccia un fermo immagine). Senonché, la circolare non tocca questi aspetti, né per converso li esclude categoricamente, limitandosi a censurare le procedure più estreme di check in remoto con cui i gestori acquisiscono semplicemente i documenti di identità degli ospiti senza alcun controllo visivo e trasmettono agli stessi codici di apertura automatizzata delle porte o di key box poste all’ingresso, vanificando in tal modo la ratio securitaria sottesa all’identificazione de visu e alla successiva comunicazione all’Autorità locale di pubblica sicurezza previsti dall’art. 109 T.U.L.P.S.”.
Ribadito che la circolare in questione rappresenta nulla più che un atto di indirizzo interno contenente indicazioni interpretative e applicative della norma primaria, il Consiglio di Stato ha altresì escluso che l’obbligo di identificazione in presenza possa considerarsi sproporzionato, giacché, pur essendo sempre possibile che l’ospite della struttura ricettiva consenta a terzi non identificati di farvi ingresso, la previsione normativa ha comunque una chiara valenza ostativa e deterrente nella misura in cui espone il prestanome malintenzionato al possibile rintracciamento da parte delle forze dell’ordine per gli eventuali approfondimenti investigativi. Né, per altro verso, la circolare realizza una disparità di trattamento in danno del settore delle locazioni turistiche brevi e a vantaggio del settore alberghiero, dal momento che i due settori sono già pienamente omologati dall’art. 109 T.U.L.P.S. in virtù della norma di interpretazione autentica di cui al sopra citato art. 19-bis d.l. n. 113/2018; come pure, oltre a non introdurre nuove modalità di gestione dei servizi in questione, essa non introduce un nuovo regime sanzionatorio, ma si limita a ribadire quello di legge, senza perciò violare la riserva di cui all’art. 25 Cost..
Tali condivisibili rilievi possono venire agevolmente estesi al nuovo art. 20-bis del regolamento di polizia urbana del Comune di Firenze, qui impugnato, il cui dichiarato scopo è di assicurare il rispetto di quanto stabilito dall’art. 109 T.U.L.P.S. e di quanto previsto dalla circolare ministeriale del 18 novembre 2024, e al quale non può pertanto attribuirsi un significato e un contenuto eccedenti quelli della norma e dell’atto interpretativo espressamente richiamati. Ne discende che il divieto di utilizzare apparecchi di qualsiasi genere “atti a permettere l’accesso ad edifici o appartamenti senza la presenza del gestore o suo incaricato, ovunque questi vengano posizionati”, enunciati dall’art. 20-bis del RPU fiorentino, va inteso come meramente ricognitivo dell’obbligo di identificare de visu gli ospiti sancito a carico dei gestori delle strutture ricettive dall’art. 109 T.U.L.P.S., obbligo che, come chiarito dalla sentenza n. 9101/2025 del Consiglio di Stato, ben può essere assolto mediante l’impiego di dispositivi di videocollegamento collocati all’ingresso della struttura che consentano al gestore di accertare, pur se da remoto, l’effettiva corrispondenza tra ospite e titolare del documento di identità esibito o trasmesso con altro canale telematico all’atto dell’accesso alla struttura (di modalità simili afferma di avvalersi, per inciso, la ricorrente Valerix), restando invece vietate le modalità di identificazione (e di accesso) da remoto consistenti nella sola acquisizione dei documenti di identità degli ospiti, senza alcuna forma di controllo visivo della corrispondenza fra i titolari dei documenti stessi e le persone che fisicamente fanno ingresso nella struttura.
Si ripete che la fonte primaria dell’obbligo di identificazione de visu – nel senso chiarito – va rinvenuta nell’art. 109 T.U.L.P.S., senza che all’impugnato art. 20-bis del RPU possa ascriversi l’introduzione di obblighi ulteriori e diversi in virtù del rinvio alla circolare ministeriale del novembre 2024, essa stessa ricognitiva dell’obbligo di legge. Alla nuova disposizione regolamentare non è pertanto imputabile alcuna compressione della libertà di impresa e di iniziativa economica, come pure alcuna sperequazione, trattandosi di obbligo già gravante su tutte le strutture deputate all’ospitalità turistica (per le locazioni di durata superiore a trenta giorni, l’obbligo di comunicazione previsto dall’art. 12 del d.l. n. 59/1978, convertito dalla legge n. 191/1978, è assorbito dalla registrazione del contratto, ai sensi dell’art. 5 del d.l. n. 70/2011, come convertito, salvo rimanere attuale in assenza di registrazione. Per l’ospitalità a cittadini extracomunitari, si veda anche l’art. 7 del d.lgs. n. 286/1998).
Allo stesso modo, l’art. 20-bis del RPU del Comune di Firenze non istituisce alcuna sanzione, limitandosi a rinviare a quelle stabilite dal T.U.L.P.S. (così va inteso, in chiave conservativa, il terzo comma dell’art. 20-bis, che nel fare riferimento alla violazione del divieto stabilito dal regolamento implica, in realtà, l’inosservanza dell’obbligo di effettuare l’identificazione degli ospiti con le modalità richieste dall’art. 109 T.U.L.P.S.), con il risultato che sotto nessuno degli aspetti considerati si configura la pretesa lesione dell’affidamento dei ricorrenti.
Alla luce delle considerazioni sino ad ora svolte, deve a più forte ragione escludersi la dedotta contrarietà degli atti impugnati ai principi sanciti dalla Costituzione e dal diritto europeo.
3. Con il secondo atto di motivi aggiunti, depositato il 17 luglio 2025, i ricorrenti impugnano il Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi approvato dal Comune di Firenze, con delibera n. 27 del 5 maggio 2025, ai sensi dell’art. 59 co. 1 della legge regionale sul turismo n. 61/2024, secondo cui i Comuni a più elevata densità turistica e comunque tutti i Comuni capoluogo di provincia “possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento, per finalità turistiche, delle attività di locazione breve di cui all’articolo 4, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 ( Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, esercitate anche in forma imprenditoriale”.
Con il primo dei motivi aggiunti depositati il 17 luglio 2025, i ricorrenti – premesso in via generale che gli artt. 41, 42, 43, 44, 45 e 144 della l.r. toscana n. 61/2024 presenterebbero evidenti profili di illegittimità per violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 co. 2 lett l) Cost. – deducono che il regolamento impugnato risentirebbe a sua volta dell’incostituzionalità dell’art. 59 della medesima legge regionale, palesemente lesivo delle competenze esclusive dello Stato in materia di ordinamento civile e di tutela dei beni culturali. L’art. 59, e di conseguenza il regolamento, sarebbero altresì contraddittori per incoerenza degli obiettivi dichiarati (preservazione del tessuto sociale e garanzia di un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine) con i criteri di intervento indicati dal legislatore regionale.
Con il secondo dei motivi aggiunti del 17 luglio 2025, i ricorrenti lamentano che anche il regolamento per le locazioni turistiche brevi sarebbe affetto dai medesimi vizi denunciati con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti a carico del regolamento comunale di polizia urbana, in quanto prevedrebbe l’obbligo di effettuare il check-in degli ospiti esclusivamente in presenza e il divieto di servirsi di apparati elettronici sia per l’identificazione che per l’accesso agli alloggi (vizi che, in via derivata, originerebbero dall’illegittimità della circolare del Ministero dell’interno del 18 novembre 2024, della quale si è già ampiamente riferito).
Il motivo seguente afferisce al preteso contrasto del regolamento impugnato con gli artt. 49, 56 e 107 paragrafo 1 del T.F.U.E., con l’art. 1 co. 2 della Direttiva 2006/123/CE, con gli artt. 10 e 11 del d.lgs. n. 59/2010, con l’art. 3 co. 7 del d.l. n. 138/2011, con l’art. 34 del d.l. n. 201/2011 e con l’art. 1 co. 2 e 4 del d.l. n. 1/2012, oltre che alla violazione dei principi generali in materia di libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione, buon andamento, perché andrebbe a imporre un sacrificio ingiustificato del diritto di proprietà senza alcuna concreta utilità sociale e creando una disparità di trattamento fra il territorio del Comune di Firenze e il resto d’Italia e d’Europa. I vizi dedotti colpirebbero, in particolare, l’art. 2 co. 1, 2 e 4, l’art. 6, l’art. 7 e l’art. 8 del regolamento.
Il quarto dei motivi aggiunti in data 17 luglio 2025 è volto a denunciare l’insostenibilità economica degli adempimenti imposti dal Comune di Firenze ai gestori di alloggi destinati alla locazione turistica breve con il divieto di fare uso di apparati telematici per effettuare il check-in e l’accesso a distanza, tale da azzerare completamente il reddito di impresa.
Con l’ultimo motivo aggiunto, i ricorrenti si dolgono della violazione dell’affidamento maturato dopo anni di esercizio dell’attività di locazione turistica breve, compromesso dall’atteggiamento dell’amministrazione comunale e, segnatamente, dagli artt. 3 e 5 del regolamento impugnato, contenenti previsioni anche sanzionatorie sproporzionate, oltre che violative della riserva di legge in materia.
Ancora una volta, infine, i ricorrenti sollecitano la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e, in subordine, alla Corte di Giustizia UE.
3.1. Neppure tali censure sono suscettibili di accoglimento, il che nuovamente esonera il collegio dall’esame delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa del Comune.
3.1.1. Con l’approvazione del “Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi”, qui impugnato, il Comune di Firenze ha inteso avvalersi delle facoltà previste dall’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024, che consente ai Comuni a più alta densità turistica, e comunque a tutti i Comuni capoluogo di provincia, di individuare con proprio regolamento zone o aree territoriali nelle quali sottoporre a criteri e limiti specifici lo svolgimento delle attività di locazione breve con finalità turistiche, nonché di subordinare l’attività stessa al preventivo rilascio di un’autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità abitativa destinata alla locazione turistica breve.
L’analisi non può che prendere le mosse dalla sentenza n. 186/2025, intervenuta nel corso del giudizio, con cui la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili e infondate le questioni di legittimità promosse dal Presidente del Consiglio dei Ministri nei confronti di una pluralità di disposizioni contenute nella citata legge regionale toscana n. 61/2025, ivi compreso l’art. 59 nella sua interezza. Essa, infatti, da un lato chiarisce che la disciplina delle locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 interseca in via prevalente le materie del turismo e del governo del territorio, ambedue riconducibili alle competenze legislative regionali, oltre a perseguire obiettivi (non solo di tutela, ma anche) di valorizzazione dei beni culturali, senza che neppure per questo profilo possano dirsi violate le competenze statali (punti 7.4. e 7.5. del “Considerato in diritto”); e, dall’altro, dopo aver precisato che le locazioni turistiche brevi sono effettivamente da considerarsi “servizi” ai sensi della Direttiva 2006/123/CE (punto 6.2.), osserva come la Regione Toscana, con l’art. 59 della legge n. 61/2025, abbia voluto dare autonomamente attuazione all’art. 9 della stessa Direttiva, sulla base dell’art. 117 co. 5 Cost. e della sentenza della Corte di Giustizia UE, grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e 727/18, “Cali Apartments” (di nuovo il punto 7.4. della sentenza).
Ancora, la sentenza n. 186/2025 espressamente esclude che la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica costituisca un elemento essenziale del diritto di proprietà, che, per questo profilo, può essere legittimamente conformato dall’autorità amministrativa nell’esercizio delle sue prerogative, lasciando al proprietario la facoltà di sfruttare il bene in modi diversi, ad esempio avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera o una locazione non turistica.
La pronuncia, in definitiva, non lascia adito a dubbi circa l’estraneità della legge regionale toscana n. 61/2024 in ambiti riservati al legislatore statale. Non solo. La Corte costituzionale riconosce in modo esplicito – anche alla luce del diritto sovranazionale e della comparazione con il diritto di altri ordinamenti statali – la meritevolezza di una disciplina legislativa volta a contenere le esternalità negative del c.d. overtourism, una delle cui cause è da rinvenirsi nella diffusione dell’home sharing, e, dopo aver passato in rassegna i tentativi in corso a livello legislativo e amministrativo di regolamentare le locazioni turistiche brevi, sottolinea come “i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)” (punti 6.9. e 7.3.).
Si aggiunga, sul versante della compatibilità con il diritto eurounitario, che le finalità indicate dall’art. 59 co. 2 della l.r. n. 61/2024 a giustificazione della scelta di regolamentare lo svolgimento dell’attività di locazione turistica di breve durata, riservata ai Comuni a più alta densità turistica e ai capoluoghi di provincia, rispondono a obiettivi tutti agevolmente riconducibili ai motivi imperativi di interesse generale che legittimano le restrizioni all’esercizio delle locazioni turistiche brevi. Tali finalità non sono costituite unicamente, come sembrano affermare gli odierni ricorrenti, dalla garanzia di un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, ma anche dal perseguimento della corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale, e dalla preservazione del tessuto sociale; e basta ricordare, sul punto, che l’art. 4 n. 8) della Direttiva 2006/123 include la conservazione del patrimonio storico e artistico fra i motivi imperativi di interesse generale che affiancano la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale, questi ultimi ulteriormente declinati dalla giurisprudenza nella “istituzione di meccanismi autorizzativi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità” (C.G.U.E., sentenza “Cali Apartments”, cit., par. 65 e 66, proprio sul tema delle locazioni turistiche brevi).
Per inciso, la stessa Corte cost. n. 186/2025 espressamente riconosce la coerenza tra le finalità individuate dall’art. 59 co. 2 e gli elementi, indicati dalla stessa norma con le lettere da a) a f), sulla cui base definire i criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve, dovendosi pertanto escludere la configurabilità di una violazione dell’art. 3 Cost. per contraddittorietà.
Che i servizi di locazione di alloggi a breve termine non possano in alcun modo considerarsi esonerati dal rispetto degli obiettivi delle politiche pubbliche è confermato anche dal Regolamento 2024/1028 UE, i cui “considerando” evidenziano, appunto, la preoccupazione sollevata nelle comunità locali e nelle autorità pubbliche dalla rapida crescita di tale tipologia di servizi, con riferimento al loro contributo a una riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e a un aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni, da cui la necessità di una disciplina armonizzata in materia di generazione e condivisione dei dati al fine di consentire alle autorità pubbliche di elaborare e attuare politiche efficaci e proporzionate per gestire il fenomeno, garantendo una prestazione corretta dei servizi stessi nel quadro in un ecosistema del turismo equilibrato.
Quanto alla proporzionalità della misura prevista dal legislatore toscano, possono mutuarsi le considerazioni del giudice europeo in merito all’inefficacia di un controllo a posteriori rispetto all’esigenza di contenere le tensioni determinate dalla diffusione delle locazioni brevi sul mercato delle locazioni abitative (C.G.U.E. “Cali Apartments”, cit., par. da 71 a 75), considerazioni che valgono altresì per gli altri obiettivi perseguiti dalla legge n. 61/2025.
Può pertanto concludersi che l’istituzione di un regime autorizzatorio dell’attività di locazione turistica breve ad opera della Regione Toscana, nel porsi, come segnalato dalla Corte costituzionale, all’incrocio fra le materie del turismo e del governo del territorio, si giustifica alla stregua della necessità di assicurare uno svolgimento sostenibile dell’attività turistica e, al contempo, di permettere alle amministrazioni interessate dal fenomeno del sovraffollamento turistico di intervenire sui propri territori per meglio indirizzarne lo sviluppo, favorendo quella visione contemporanea dell’attività urbanistica che ha riguardo alle effettive esigenze di abitazione della comunità, alle concrete vocazioni dei luoghi, ai valori ambientali e paesaggistici, alle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, alle esigenze economico-sociali della comunità (è questa la visione inaugurata da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, e consolidatasi nella giurisprudenza successiva, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2024, n. 8412; id., 12 giugno 2017, n. 2861; id., 13 ottobre 2015, n. 4716).
3.1.2. Dal canto suo, il regolamento per le locazioni turistiche approvato dal Comune di Firenze, nel sottoporre ad autorizzazione lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve, non fa altro che dare attuazione al disposto del più volte citato art. 59 l.r. n. 61/2024.
La delibera di approvazione del regolamento dà ampiamente conto delle ragioni sottese all’iniziativa dell’amministrazione comunale, che si salda con la parallela introduzione, nella pianificazione urbanistica, del divieto di insediamento di nuovi usi per residenza temporanea (inclusa la locazione turistica breve) nel centro storico UNESCO. E le ragioni del Comune – muovendo dalla considerazione degli impatti della diffusione delle locazioni turistiche brevi sul tessuto socio-economico cittadino e sulla disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, con conseguente aumento dei canoni locativi e del prezzo delle abitazioni – denotano la volontà di perseguire gli obiettivi indicati dal legislatore regionale e, a monte, da quello europeo.
Più nel dettaglio, il punto di partenza del Comune è rappresentato da un’analisi generale degli effetti negativi provocati dal turismo di massa sulle località che ne costituiscono la destinazione, fra i quali vengono elencati il sovraffollamento dei centri storici, la sostituzione della popolazione originariamente residente e delle attività economiche esistenti, la crescita del valore degli immobili e la diminuzione della disponibilità di alloggi per la residenza stanziale, lo sviluppo ipertrofico delle attività di vendita e somministrazione di beni e prodotti rivolti ai turisti, il sovraccarico sulle reti, sia di mobilità che di servizio, l’incremento della spesa pubblica per servizi di pulizia e decoro, l’aggravio delle condizioni di inquinamento atmosferico e acustico, sicurezza urbana, con conseguente tangibile perdita dell’identità propria della città e della comunità.
Passando all’esame in concreto della situazione fiorentina, la delibera di approvazione del regolamento indica i propri obiettivi (tutela del patrimonio storico-artistico e ambientale; incremento dell'offerta di alloggi in locazione per uso residenziale di lunga durata e la residenzialità nel centro storico cittadino) ed evidenzia la necessità di gestire in modo sostenibile i flussi turistici, pur ritenuti una risorsa preziosa. Quindi, sulla base di una serie di dati statistici sottolinea come all’interno dell’area UNESCO l’offerta di posti letto si traduca in un rapporto di (quasi) tre posti letto per residente, di cui quasi un posto letto per residente riferibile a strutture alberghiere ed extra-alberghiere e i restanti due posti letto per residente riferibili ad alloggi in locazione turistica breve, ponendo Firenze al primo posto in Italia per squilibrio fra numero dei residenti e numero dei posti letto disponibili nel centro storico, all’interno del quale si concentrano il 70% delle strutture ricettive alberghiere ed extra-alberghiere e l’86% degli alloggi destinati alle locazioni turistiche brevi.
È in virtù di tali considerazioni che il Comune identifica il fenomeno delle locazioni turistiche brevi come priorità da gestire, monitorare e regolamentare anche a livello locale, per il suo impatto sul tessuto socio-economico della città e i suoi riflessi sulla riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, con conseguente aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. Come si legge nella delibera, il regolamento “scaturisce da valutazioni aventi per oggetto la città, l’economia urbana, il turismo urbano, la questione abitativa, le politiche urbane con particolare riferimento al tema delle locazioni turistiche brevi e delle destinazioni d’uso delle abitazioni per residenza temporanea, la loro distribuzione e i loro effetti sia su scala urbana che intra urbana, ivi incluse le specificità in tal senso del contesto fiorentino, nonché le norme e le pratiche regolamentative delle locazioni brevi adottate in altre città, così come le problematiche connesse e i loro effetti”.
Contestualmente, il Comune si fa carico di monitorare e valutare l’impatto effettivo del regolamento, in modo da elaborare e attuare risposte politiche adeguate e proporzionate al mutamento del fenomeno in aree diverse dal centro storico, nonché di avviare tempestivamente un’attività di vigilanza e controllo permanente, con l’ausilio di tutte le autorità pubbliche preposte e il supporto accademico scientifico e dell’utilizzo di tecnologie digitali innovative, al fine di verificare e intervenire sull’andamento del fenomeno delle locazioni turistiche brevi e dell’utilizzo degli immobili per residenza temporanea.
La sottoposizione dell’attività di locazione turistica breve al regime autorizzatorio di cui all’art. 2 del regolamento impugnato è, dunque, giustificata da motivi imperativi di interesse generale, in conformità a quanto richiesto dall’art. 9 della Direttiva 2006/123 CE, e i medesimi motivi di interesse generale giustificano, ai sensi dell’art. 11 co. 1 lett. b) della medesima Direttiva, l’introduzione di un numero massimo di autorizzazioni disponibili (corrispondente al numero delle unità immobiliari già destinate all’attività di locazione breve alla data del 31 dicembre 2024), corollario indispensabile ai fini della effettività della misura.
3.2. Dalle considerazioni esposte derivano il rigetto delle censure di cui al primo e al terzo dei secondi motivi aggiunti (le criticità ulteriori allegate dai ricorrenti nei riguardi delle singole disposizioni del regolamento non sono adeguatamente illustrate in diritto e non assurgono ad autonomi motivi di impugnazione) e la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità eurounitaria sollevate dai ricorrenti.
Parimenti infondati sono il secondo e il quarto dei motivi aggiunti in data 17 luglio 2025, che ineriscono, rispettivamente, alla presunta violazione dell’art. 109 T.U.L.P.S. ad opera dell’art. 7 co. 1 lett. b) del regolamento impugnato e all’insostenibilità economica delle nuove prescrizioni asseritamente imposte dal Comune di Firenze rispetto all’utilizzo delle apparecchiature telematiche per il check-in e l’apertura a distanza nelle strutture ricettive.
Detti motivi vanno respinti per le medesime ragioni già illustrate nel trattare il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti. Allo stesso modo del regolamento di polizia urbana, anche il regolamento per le locazioni turistiche brevi non fa altro che rinviare con effetti meramente ricognitivi al contenuto dell’art. 109 T.U.L.P.S., da interpretarsi nel senso che è da ritenersi consentito il check-in a distanza, purché le apparecchiature utilizzate consentano al gestore di accertare l’effettiva identità di coloro che accedono alla struttura: per questo aspetto, dal regolamento impugnato non deriva in buona sostanza alcun nuovo aggravio a carico dei gestori di alloggi destinati alla locazione turistica (più in generale, il regolamento introduce un regime autorizzatorio per lo svolgimento dell’attività, contingentandone il numero e facendo salve le unità immobiliari già destinate alla stessa, ma, nel prescrivere i requisiti degli alloggi, riproduce quelli già prescritti dalla legge o da altre norme regolamentari vigenti: le generiche allegazioni dei ricorrenti non richiedono peraltro di esaminare funditus tale profilo, relativamente al quale può rinviarsi ai precedenti della Sezione, ad es. cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 14 maggio 2026, n. 911, par. 3.2. e ss.).
3.3. Non sussiste, di conseguenza, neppure la violazione dell’affidamento genericamente denunciata con l’ultimo motivo aggiunto in ordine alla pretesa impossibilità di svolgere con profitto l’attività di locazione breve senza incorrere nelle nuove sanzioni introdotte dal Comune di Firenze.
Al riguardo, così come nessuna nuova sanzione di tipo penale è stata introdotta dall’art. 20-bis del regolamento comunale di polizia urbana, che si limita a rinviare alle sanzioni stabilite dalla legge, lo stesso vale per il regolamento sulle locazioni turistiche brevi, il cui art. 11 co. 3 rinvia a sua volta all’art. 109 T.U.L.P.S. per l’ipotesi di inosservanza dell’obbligo di garantire la corrispondenza tra i documenti trasmessi all’autorità di P.S. e gli occupanti dell’immobile.
Non merita invece di essere approfondito il tema delle altre sanzioni previste dal regolamento per le locazioni turistiche brevi, e delle relative modalità di irrogazione (senza previa diffida), in mancanza di un interesse attuale alla doglianza (nessun provvedimento sanzionatorio risulta essere stato assunto nei confronti dei ricorrenti).
4. Conclusivamente, in forza di tutto quanto precede, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti in ognuna delle domande proposte, inclusa quella accessoria di risarcimento dei danni.
4.1. Considerata la complessità e la novità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere integralmente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:
Silvia La Guardia, Presidente
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
Silvia De Felice, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Pierpaolo Grauso
Silvia La Guardia
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