Numero 00223/2026 e data 29/01/2026 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 27 gennaio 2026
NUMERO AFFARE 00013/2026
OGGETTO:
Ministero della difesa.
Schema di decreto legislativo recante "Disposizioni in materia di revisione dello strumento militare nazionale in attuazione dell'articolo 2, comma 1, della legge 28 novembre 2023, n. 201".
LA SEZIONE
Vista la nota in data 08 gennaio 2026, prot. n. 560 con la quale il vice Capo ufficio legislativo del Ministero della difesa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Sebastiano Galdino;
1.- Premessa. La richiesta di parere e i documenti a corredo.
Con nota in data 08 gennaio 2026, prot. n. 560, il vice Capo ufficio legislativo vicario del Ministero della Difesa ha trasmesso lo schema di decreto legislativo recante “Disposizioni in materia di revisione dello strumento militare nazionale in attuazione dell’articolo 2, comma 1, della legge 28 novembre 2023, n. 201”.
Alla richiesta di parere risultano allegati:
a) il testo bollinato dello schema di provvedimento normativo (del quale è stato successivamente trasmessa anche una versione coordinata con quella vigente);
b) la “relazione per il Ministro” dell’ufficio legislativo munita del visto, datato 8 gennaio 2026, del Ministro e della autorizzazione alla trasmissione al Consiglio di Stato formulata ai sensi dell’articolo 36 del regio decreto legge 21 aprile 1942, n. 444 (“Regolamento per l’esecuzione della legge sul Consiglio di Stato”);
c) la “relazione illustrativa”, priva di sottoscrizione e data;
d) la “relazione tecnica”, bollinata e verificata con esito positivo in data 31 dicembre 2025 dalla Ragioneria generale dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (“Legge di contabilità e finanza pubblica”);
e) la “relazione di analisi tecnico-normativa” (ATN) dell’ufficio legislativo del Ministero della Difesa priva di sottoscrizione e data;
f) la “dichiarazione di esclusione dall’analisi di impatto della regolamentazione” (AIR), ai sensi dell’articolo 6, comma 1, lettera c), del d.P.C.m. 15 settembre 2017, n. 169 (“Regolamento recante disciplina sull'analisi dell'impatto della regolamentazione, la verifica dell'impatto della regolamentazione e la consultazione”), a firma del vice Capo ufficio legislativo vicario del Ministero della Difesa in data 27 novembre 2025, munita del visto del Capo del Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri del 5 dicembre 2025;
g) la nota dell’8 gennaio 2026, prot. n. 285, con la quale il Capo di gabinetto del Ministro dell’economia e delle finanze ha espresso, con riferimento allo schema di decreto, il “formale concerto” con firma d’ordine del Ministro;
h) la nota del 9 dicembre 2025, prot. n. 57610, del Capo dell’ufficio legislativo del Ministero per la pubblica amministrazione che esprime, d’ordine del Ministro, il concerto allo schema di decreto;
i) la lettera del 21 novembre 2025, prot. n. 54438, a firma del Capo di gabinetto del Ministro della Difesa con la quale è stato inviato lo schema di decreto legislativo corredato della relazione illustrativa alle Associazioni professionali a carattere sindacale tra militari (APCSM) rappresentative del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia a ordinamento militare, al fine di “sentire” dette associazioni, per le sole materie di competenza, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, della legge 28 novembre 2023, n. 201;
l) le osservazioni inviate dalle suddette APCSM. In particolare risultano allegate le seguenti note: prot. n. 901 del 26 novembre 2025 della AMUS – Aeronautica; prot. n. 931 del 1° dicembre 2025 del Sindacato nazionale Marina (SI.NA.M.); prot. n. 1754 del 1° dicembre 2025 del Sindacato italiano autonomo militare organizzato Esercito (S.I.A.M.O. ESERCITO); prot. n. 153 del 1° dicembre 2025 del Sindacato italiano militari Marina (SIM MARINA); priva di prot. datata 1° dicembre 2025 del Sindacato unitario lavoratori militari (SIULM); prot. n. 632 del 1° dicembre 2025 dell’Unione sindacale delle associazioni militari Aeronautica (USAMI); prot. n. 154 del 2 dicembre 2025 dell’Unione sindacale militari interforze dell’USMIA e del Sindacato autonomo dei militari (S.A.M.); prot. n. 174 del 1° dicembre 2025 del Sindacato Aeronautica militare (SIAM);
m) la nota del 31 dicembre 2025, prot. n. 19311, del Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri con la quale trasmette lo schema di decreto al Dipartimento per i rapporti con il Parlamento ai fini dell’acquisizione del previsto parere delle Commissioni parlamentari competenti. Nella stessa lettera - nell’informare che il predetto schema è stato approvato, in esame preliminare, nella riunione del Consiglio dei ministri dell’11 dicembre 2025 - ne segnala l’urgenza atteso che il termine di scadenza della delega è il 6 gennaio 2026;
n) la nota del 31 dicembre 2025, prot. n. 19312, del Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri con la quale viene trasmesso lo schema di decreto approvato in esame preliminare nella riunione del Consiglio dei ministri dell’11 dicembre 2025 all’Ufficio legislativo del Ministero della Difesa.
2.- La delega legislativa e le finalità dell’intervento normativo.
In merito alle fonti normative di riferimento giova premettere, innanzitutto, che lo schema di provvedimento in esame si inquadra nel più ampio contesto di revisione dello strumento militare nazionale [disciplinato dal codice dell’ordinamento militare (COM) di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66] avviato con la legge 5 agosto 2022, n. 119 (“Disposizioni di revisione del modello di Forze armate interamente professionali, di proroga del termine per la riduzione delle dotazioni dell’Esercito italiano, della Marina militare, escluso il Corpo delle capitanerie di porto, e dell’Aeronautica militare, nonché in materia di avanzamento degli ufficiali. Delega al governo per la revisione dello strumento militare nazionale”) che, all’art. 9, ha conferito al Governo la delega da esercitare mediante uno o più decreti legislativi per la revisione del predetto strumento, nel rispetto dei principi e criteri direttivi elencati al comma 1.
Per quanto di più stretto interesse lo schema in esame è stato predisposto sulla base della delega che la successiva legge 28 novembre 2023, n. 201, (“Disposizioni in materia di associazioni professionali a carattere sindacale tra militari, delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale, nonché disposizioni in materia di termini legislativi”) ha previsto all’articolo 2. In particolare, ai sensi del comma 1 di tale norma, il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della citata legge, uno o più decreti legislativi per la revisione del richiamato strumento militare nazionale disciplinato dal COM. La disposizione rinvia, relativamente ai princìpi e criteri direttivi, a quelli stabiliti dal sopra citato articolo 9, comma 1, lettere b), d), e), f), g) e h), della precedente legge n. 119/2022.
Con riferimento a detti principi e criteri direttivi lo schema di decreto, come si evince dal preambolo e come espressamente affermato nella relativa relazione illustrativa, è rivolto a dare attuazione a quelli contenuti nelle sole lettere b) ed e) del predetto articolo 9, comma 1. Dette disposizioni stabiliscono in particolare quanto segue:
− lettera b): “revisione, secondo criteri di efficienza e organicità, degli strumenti finalizzati al progressivo raggiungimento, entro il 2033, delle dotazioni organiche complessive del personale militare dell'Esercito italiano, della Marina militare, escluso il Corpo delle capitanerie di porto, e dell'Aeronautica militare, di cui all'articolo 798, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo n. 66 del 2010”;
− lettera e): “previsione della possibilità, per i volontari in ferma prefissata, di partecipare ai concorsi per il reclutamento nelle altre categorie di personale delle Forze armate ovvero introduzione o incremento delle riserve di posti a loro favore nei medesimi concorsi”.
In merito alle finalità dello schema di decreto, la relazione illustrativa rappresenta che il provvedimento è in linea con il processo di revisione dello strumento militare avviato dalla citata legge n. 119 del 2022 e dal decreto legislativo 23 novembre 2023, n. 185 (“Disposizioni in materia di revisione dello strumento militare, ai sensi dell'articolo 9, comma 1, lettere a) e c), della legge 5 agosto 2022, n. 119”) che ha incrementato di 10.000 unità le dotazioni organiche complessive dell’Esercito italiano, della Marina militare, escluso il Corpo delle capitanerie di porto, e dell’Aeronautica militare. L’iniziativa normativa è volta dunque al raggiungimento delle dotazioni organiche complessive del personale militare (160.000 unità entro il 2033). Ciò al fine precipuo di garantire un rapporto funzionale fra categorie, ruoli e gradi, secondo i criteri di efficienza e di organicità fissati dalla delega, incidendo sul sistema di reclutamento (ivi compresi iter formativi e ferme associati) e sulla progressione di carriera dei sottufficiali, consentendo per tal via un armonico sviluppo.
La tecnica utilizzata è quella della “novella”, nel rispetto dell’articolo 2267, comma 2, del COM, che apportando le necessarie modifiche a quest’ultimo consente di salvaguardare l’unitarietà, la completezza e la coerenza dell’ordinamento militare. La disposizione appena citata stabilisce infatti che, ai sensi dell'articolo 13-bis, comma 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (“Disciplina dell’attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri”), le disposizioni del COM possono essere abrogate, derogate, sospese, modificate, coordinate o implementate solo in modo esplicito, e mediante intervento avente ad oggetto le disposizioni contenute nel COM.
3.- Il procedimento normativo.
3.1.- In primis, quanto alla scadenza della delega in parola, la Sezione ritiene che sia fissata alla data del 6 aprile 2026. Tanto emerge dall’esame testuale del combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’articolo 2 della citata legge n. 201/2023. Infatti:
- il comma 1 prevede che il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge: ossia dal 6 gennaio 2024 (essendo stata pubblicata nella Gazz. Uff. 22 dicembre 2023, n. 298);
- il comma 2 aggiunge che gli schemi dei decreti legislativi sono trasmessi alle Camere per l'espressione del parere delle Commissioni parlamentari, competenti per materia e per i profili finanziari, le quali si pronunciano entro sessanta giorni dalla data della trasmissione. Se il termine per l'espressione del parere parlamentare scade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto dal comma 1 (e non è questo il caso) o successivamente, quest'ultimo termine è prorogato di novanta giorni.
La Sezione, pur non rinvenendo in atti la nota con la quale lo schema di decreto legislativo in esame è stato trasmesso alle Camere, fa affidamento sulla lettera del Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi datata 31 dicembre 2025, con la quale è stato trasmesso lo schema del provvedimento (unitamente alle prescritte relazioni) al Dipartimento per i rapporti con il Parlamento per il successivo inoltro al Parlamento. In detta nota si segnala peraltro “l’urgenza, atteso che il termine di scadenza della delega è il 6 gennaio 2026”. A condizione quindi che vi sia stata effettivamente la trasmissione alle Camere in tempo utile, trova applicazione la citata disposizione del comma 2 e, pertanto, il termine di scadenza per l’adozione del provvedimento legislativo è prorogato di 90 giorni a partire dal 6 gennaio 2026, ossia al 6 aprile 2026.
3.2.- Venendo ora al procedimento di attuazione della delega, l’articolo 2, comma 2, della più volte citata legge n. 201/2023 richiede:
a) la “proposta congiunta” del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della difesa;
b) il “concerto” del Ministro per la pubblica amministrazione e del Ministro dell'economia e delle finanze nonché, per i profili di rispettiva competenza, del Ministro della salute, del Ministro dell'istruzione e del merito e del Ministro del lavoro e delle politiche sociali;
c) l’”intesa” previa[mente] acquisita in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (“Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali”), relativamente all'attuazione dei princìpi e criteri direttivi di cui al citato articolo 9, comma 1, lettere d), f ), g) e h), della legge n. 119/2022;
d) che venga “sentito”, per le sole materie di sua competenza, il Consiglio centrale di rappresentanza militare.
3.3.- Rispetto al paradigma legale va evidenziato che, allo stato, nell’ambito della documentazione trasmessa a questa Sezione non è rinvenibile la proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. La sua carenza non può ritenersi colmata con il formale richiamo della stessa contenuto nel preambolo dello schema di provvedimento esame (cfr. Cons. Stato, sez. Atti normativi, n. 1165, 4 novembre 2025 e n.1216, 12 settembre 2024).
Né si può desumere un esercizio sostanziale della co-proponenza dalla documentazione in atti. La stessa relazione illustrativa è priva di un’intestazione che ne esprima la riconducibilità ai soggetti istituzionali co-proponenti.
Dunque, ai fini della legittimità del provvedimento, sarebbe necessario che tutti gli atti previsti dalle disposizioni di delega fossero acquisiti al procedimento. La Sezione, tuttavia, in considerazione dell’urgenza derivante dalla ormai prossima scadenza del termine di esercizio della delega ritiene preferibile esprimere parere definitivo, limitandosi a segnalare la predetta lacuna.
3.4.- Relativamente alla concertazione, come affermato nella relazione illustrativa, non si ravvisano ambiti di competenza che richiedano l’acquisizione del concerto del Ministro della salute, del Ministro dell’istruzione e del merito e del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Ciò in considerazione del fatto che le disposizioni contenute nel provvedimento disciplinano l’adeguamento delle dotazioni organiche del personale delle Forze armate nonché la possibilità per i volontari in ferma prefissata di partecipare ai concorsi per il reclutamento nelle altre categorie di personale.
Risultano invece acquisiti i concerti del Ministro per la pubblica amministrazione e del Ministro dell’economia e delle finanze entrambi espressi con firma “d’ordine del Ministro”.
Al riguardo la Sezione, nel prendere atto della formula d’ordine utilizzata, ritiene tuttavia di richiamare il consolidato orientamento già espresso sul punto (cfr. e plurimis Cons. Stato, Sez. Atti normativi, i pareri 13 giugno 2025, n. 581/2025, 5 giungo 2025, n. 542 e 11 aprile 2025 n. 327/2025).
3.5.- Riguardo all’acquisizione dell’intesa, in sede di Conferenza unificata, di cui al citato articolo 8 del d.lgs. n. 281/1997, si evidenzia che l’articolo 2, comma 2, della già riferita legge n. 201/2023, non ne prevede l’acquisizione relativamente all’attuazione dei principi e criteri direttivi di cui al citato articolo 9, comma 1, lettere b) ed e), della legge n. 119/2022: nella fattispecie che ci occupa essa, pertanto, non è necessaria.
3.6.- In relazione, infine, alla previsione di “sentire” il Consiglio centrale di rappresentanza militare detto Organo collegiale, come riferito dalla relazione illustrativa, è stato sostituito dalle Associazioni professionali a carattere sindacale tra militari, di cui all’articolo 1476 e seguenti del COM. Infatti, gli Organi della rappresentanza hanno cessato di svolgere le relative funzioni a seguito del decreto del Ministro per la pubblica amministrazione 2 aprile 2024, adottato ai sensi dell’articolo 19 della legge 28 aprile 2022, n. 46 (“Norme sull'esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia a ordinamento militare, nonché delega al Governo per il coordinamento normativo”) e degli articoli 2257, commi 1 e 3, del COM.
Come si è detto, con la lettera del 21 novembre 2025 il Capo di gabinetto del Ministro della Difesa ha inviato lo schema di decreto in esame, corredato della relazione illustrativa, alle predette APCSM maggiormente rappresentative a livello nazionale al fine di “sentire”, per le sole materie di competenza, dette associazioni. Nel contempo, dette Associazioni sono state invitate a fornire eventuali osservazioni entro e non oltre il 1° dicembre 2025. Nella stessa lettera veniva rappresentato inoltre che il provvedimento:
a) è coerente con l'impegno del Vertice del Dicastero di assicurare a tutte le donne e gli uomini della Difesa, sin dai ruoli iniziali, un armonico sviluppo interno di carriera, valorizzando le competenze acquisite, secondo criteri di meritocrazia e creando i presupposti per un'ottimale ripartizione del personale militare tra le diverse categorie e ruoli;
b) persegue l’obiettivo di adeguare le dotazioni organiche complessive del personale militare, per conseguire, entro il 2033, il modello professionale a 160.000 unità, nonché favorire la partecipazione dei volontari in ferma prefissata ai concorsi in altre categorie di personale delle Forze armate;
c) intende assicurare al Paese una forza più motivata, preparata e dinamica in un contesto geopolitico instabile e caratterizzato da nuove e multiformi minacce. Ciò incrementando al massimo la possibilità di progressione interna e liberando posizioni nei ruoli iniziali per i giovani in ingresso, a favore di uno strumento militare più efficace e in continua evoluzione.
Tra le Associazioni interessate, quelle che hanno dato riscontro alla suddetta lettera in estrema sintesi:
a) lamentano innanzitutto la ristrettezza del tempo concesso per la risposta (soltanto dieci giorni a fronte del biennio concesso per l’attuazione della delega), il che ha impedito lo svolgimento di un’analisi compiuta, così riducendo la richiesta di parere a un mero adempimento formale, in contrasto con i principi di leale collaborazione e partecipazione procedimentale;
b) pur apprezzando, di massima, le finalità generali dell’iniziativa, alcune Associazioni evidenziano aree di miglioramento relativamente a talune proposte di modifica del COM (a titolo esemplificativo: nuovi vincoli di ferma quinquennali per i marescialli neo-reclutati, percorsi formativi degli ufficiali e criteri di anzianità, nuovi canali concorsuali esterni) che appaiono richiedere – a loro dire – un approfondimento per verificarne la riconducibilità ai principi e criteri direttivi stabiliti dalla citata legge delega n. 201/2023 o, comunque, se siano necessarie rispetto agli obiettivi della riforma;
c) pur ritenendo che lo schema di provvedimento introduca un modello maggiormente aderente alle esigenze del personale militare, non condividono talune disposizioni oppure evidenziano possibili criticità e formulano specifiche proposte alternative (riconducibili, tra l’altro, al trattamento economico e giuridico, all’avanzamento di carriera, ai transiti di ruolo, alle progressioni interne dei volontari in ferma prefissata);
d) ritengono che la clausola di invarianza finanziaria non sia pienamente rispettata, implicando la riforma - a loro dire – un incremento di costi.
In merito alle osservazioni formulate dalle APCSM, la relazione al Ministro afferma, tra l’altro, che:
a) le APCSM propongono interventi tesi ad attuare modifiche ordinamentali non rientranti nei principi di delega e, in molti casi, a carattere oneroso “sostanzialmente incoerenti” con le esigenze di adeguamento delle dotazioni organiche e di funzionalità dei ruoli;
b) le proposte delle APCSM determinano una corposa revisione dell’ordinamento militare spesso incompatibile con l’attuale assetto ordinamentale in materia di reclutamento, stato giuridico, trattamento economico e pensionistico dei vari ruoli del personale militare introducendo, quindi, proposte di modifiche normative sostanzialmente “non perseguibili”.
La Sezione prende atto delle considerazioni formulate nella relazione al Ministro in merito alla circostanza che le proposte contenute nelle missive avanzate dalle APCSM non sono integrabili nel testo del decreto legislativo.
Nondimeno, sotto un profilo di carattere più generale, la Sezione richiama l’attenzione sulla circostanza per cui il provvedimento normativo interviene in materie concernenti il personale, alcune delle quali presentano profili di interesse delle APCSM. Motivo per cui la legge delega ha prescritto specificamente che le stesse siano “sentite”. In considerazione di ciò la Sezione, per il futuro, suggerisce - anche ai fini di un migliore coordinamento e nella prospettiva di un sempre più adeguato coinvolgimento del personale interessato che ne stimoli la coesione - che le Associazioni in argomento siano coinvolte, pur sempre nelle materie di loro stretta competenza, nei termini e nei modi ritenuti più opportuni e in tempi sufficientemente congrui e, ove il contesto lo consenta, condivisi. Ciò al fine di consentire alle stesse, in un dialogo costruttivo e partecipativo, di potere esprimere un parere maggiormente consapevole e soprattutto responsabile nelle materie oggetto del provvedimento.
In merito alle osservazioni espresse relativamente alla clausola di invarianza finanziaria la relazione tecnica afferma che nel rispetto di quanto stabilito dai principi e criteri direttivi relativi alla delega esercitata, dal presente provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che i reclutamenti estesi ad altre categorie di personale sono disposti nei limiti delle consistenze organiche previste a legislazione vigente.
Per quanto riguarda, più specificamente, l’articolo 1, comma 1, lettera f) dello schema di provvedimento che modifica l’articolo 2197-ter.1 (Reclutamento straordinario per il ruolo dei marescialli) del COM che, come si dirà più avanti, consente in via eccezionale per gli anni 2026 e 2027, il reclutamento a nomina diretta, con il grado di maresciallo o grado corrispondente, di n. 30 marescialli in servizio permanente, la relazione tecnica ha inteso precisare che la disposizione non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Ciò in quanto: i) i reclutamenti straordinari dei marescialli verranno disposti nei limiti delle consistenze organiche previste a legislazione vigente per gli anni 2026 e 2027, ai sensi dell’articolo 2207 del COM; ii) la relativa copertura finanziaria è assicurata nell’ambito delle risorse per la progressiva trasformazione dello strumento militare in professionale previste dagli articoli 582, 583 e 584 del COM, così come rideterminate dall’articolo 1, comma 373, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”).
Ad ogni buon conto si prende atto che detta relazione tecnica, come detto, è stata bollinata e verificata con esito positivo dalla Ragioneria generale dello Stato.
Da ultimo, attese le peculiarità della fattispecie in esame, le Sezione ritiene di convenire con la lettura estensiva offerta dall’amministrazione secondo cui lo schema di decreto legislativo rientra tra i casi di esclusione dall’AIR.
4.- L ’articolato.
Lo schema di provvedimento si compone di tre articoli che rispettivamente trattano: l’adeguamento delle dotazioni organiche complessive del personale militare (articolo 1), la partecipazione dei volontari in ferma prefissata ai concorsi per il reclutamento nelle altre categorie di personale delle Forze armate (articolo2) e la clausola di invarianza finanziaria (articolo 3).
In merito all’articolo 1 (“Adeguamento delle dotazioni organiche complessive del personale militare dell’Esercito italiano, della Marina militare, escluso il Corpo delle capitanerie di porto, e dell’Aeronautica militare”) la relazione illustrativa motiva le modifiche apportate dalla norma con la circostanza che il raggiungimento delle dotazioni organiche complessive del personale militare di 160.000 unità, di cui all’articolo 798, comma 1, del COM, pur rappresentando un traguardo di natura quantitativa, necessita di interventi normativi che concorrano alla sua realizzazione anche in termini qualitativi, realizzando, quindi, un’ottimale ripartizione del personale militare tra le diverse categorie e ruoli. A tal fine la medesima relazione illustrativa riporta una tabella contenente la ripartizione numerica, per categorie e ruoli, delle consistenze organiche totali e parziali riferite all’Esercito italiano, alla Marina militare e all’Aeronautica militare che rappresenta l’obiettivo perseguito dal citato d.lgs. n. 185/2023.
Più in dettaglio, in linea con i principi ed i criteri direttivi espressi alla lettera b) del più volte menzionato articolo 9, comma 1, della legge n.119/ 2022, le modifiche contenute nell’articolo intervengono sulle norme del COM che descrivono il modello professionale delle Forze armate, in materia di reclutamento, stato giuridico e avanzamento.
Secondo la relazione illustrativa le nuove disposizioni, andando ad agire, in maniera sistemica, sull’attrattività delle leve reclutative e sullo sviluppo di taluni profili di carriera, permetteranno il raggiungimento delle dotazioni organiche complessive del personale militare, garantendo un funzionale rapporto fra categorie, ruoli e gradi, in coerenza con i criteri di efficienza e organicità fissati dalla delega. Le disposizioni oggetto di intervento afferiscono quindi alle seguenti aree tematiche e sono volte a consentire un corretto sviluppo delle progressioni di carriera:
− sistema di reclutamento, unitamente agli iter formativi e alle ferme associati;
− progressione di carriera dei sottufficiali.
4.1.- In particolare, l’articolo 1 alla lettera a) del comma 1 apporta all’articolo 725 del COM le seguenti variazioni:
a) modifica la rubrica “Corso di applicazione” con la seguente: “Formazione degli aspiranti e degli ufficiali presso l’Accademia militare e le Scuole di applicazione” [cfr. lett. a) punto 1)];
b) sostituisce il comma 1 introducendo la nuova figura dell’“aspirante” nel percorso formativo presso l’Accademia militare dell’Esercito [cfr. lett. a) punto 2)]. La definizione di aspirante è dettata dal nuovo comma 2-quater, in base al quale “E’ nominato aspirante e ammesso a frequentare il terzo anno in qualità di frequentatore, l’allievo dei ruoli di cui al comma 1 risultato idoneo al termine del secondo anno. La nomina ad aspirante decorre a partire dai corsi di formazione in Accademia avviati dall’anno 2024” [cfr. lett. a) punto 5)].
La relazione illustrativa evidenzia che la nuova figura viene introdotta in analogia a quanto già previsto per la Marina militare e l’Aeronautica militare. Al riguardo la stessa relazione cita l’articolo 588 (Definizioni) del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 (recante il “Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”, d’ora in avanti denominato TUOM), il quale al comma 1, lettera g), precisa che “per frequentatori” si intendono “i vincitori dei concorsi per l'accesso ai ruoli degli ufficiali e dei sottufficiali che, dopo l'incorporazione o la presentazione presso gli istituti di formazione, frequentano i relativi corsi nella qualità di allievi o, nelle accademie navale e aeronautica, in qualità di aspiranti”. Le corrispondenti disposizioni concernenti la formazione degli ufficiali della Marina militare e dell’Aeronautica militare sono contenute rispettivamente agli articoli 728 (Formazione degli ufficiali dei ruoli normali) e 731 (Formazione degli ufficiali dei ruoli normali) del COM.
Atteso quanto sopra – e a seguito dell’introduzione della figura dell’aspirante anche per l’Esercito italiano – la Sezione suggerisce l’adeguamento delle pertinenti disposizioni del TUOM [id est citato articolo 588, comma 1, lettera g) e articolo 604 (Corsi delle Accademie)];
c) sempre nel nuovo comma 1 viene previsto, sia per l’aspirante che per gli Ufficiali del Corpo degli ingegneri e del Corpo sanitario che “il nuovo ordine di anzianità sia determinato con decreto ministeriale, in base alla graduatoria stabilita secondo le norme previste nel regolamento”.
Viene disposta altresì l’abrogazione del comma 1-bis del vigente articolo 725 in quanto gli Ufficiali del Corpo degli ingegneri e del Corpo sanitario, ivi prima considerati, sono ora citati al comma 1;
d) viene infine modificato il comma 2 prevedendo, anche per la figura dell’aspirante, l’ammissione a ripetere l’anno di corso in caso di “mancato superamento per una sola volta di uno degli anni del corso”. Attualmente la norma dispone che in questa ipotesi gli ufficiali sono iscritti in ruolo dopo l’ultimo dei parigrado del corso cui sono aggregati, assumendone la stessa anzianità assoluta. La modifica ora proposta sembra prevedere una iscrizione in ruolo più favorevole in quanto viene prevista la promozione “con l’anzianità attribuita agli ufficiali insieme ai quali hanno superato il corso”, mentre viene espunta la previsione dell’iscrizione “in ruolo dopo l’ultimo dei parigrado del corso cui sono aggregati”.
Con riguardo a quest’ultimo aspetto la Sezione suggerisce di dettagliare compiutamente la scelta operata precisandone in concreto presupposti e implicazioni. Sotto diverso ma connesso aspetto, la Sezione suggerisce inoltre di valutare l’opportunità di estendere la previsione de iure condendo, ove più favorevole, anche alle analoghe fattispecie riguardanti la Marina militare (articolo 728, comma 2, del COM) e l’Aeronautica militare (articolo 731, comma 6, del COM).
Ciò anche nel rispetto del principio di equiordinazione delle carriere degli ufficiali delle Forze armate, appartenenti a ruoli omologhi e preposti a funzioni similari, cui la relazione illustrativa fa espresso richiamo in merito alle modifiche che lo schema di decreto apporta all’articolo 725 con l’introduzione dei commi 2-bis, 2-ter, 2-quater e 2-quinquies [cfr. lett. a) punto 5)];
e) viene previsto il comma 2-bis che, coerentemente con l’introduzione della figura dell’aspirante, statuisce la nomina al grado di sottotenente solo per coloro che hanno completato, con esito favorevole, il terzo anno del ciclo formativo presso l’Accademia militare, anziché dal termine del secondo anno di corso;
f) viene inserito il comma 2-ter che fissa il conferimento della decorrenza giuridica della nomina al grado di sottotenente alla data di acquisizione del grado di aspirante, al pari delle figure omologhe della Marina militare e dell’Aeronautica militare;
g) in merito al comma 2-quater si è già detto sopra;
h) il nuovo comma 2-quinquies prevede che “L’alloggiamento e il pernottamento degli aspiranti possono essere disciplinati con regolamento dell’istituto di formazione.” Sul punto va evidenziato che l’alloggiamento è allo stato disciplinato dall’articolo 591, comma 2, (Doveri dei frequentatori dei corsi) del TUOM, ossia da una norma di natura regolamentare, in base alla quale “I frequentatori [intendendosi per tali anche gli aspiranti ai sensi del citato articolo 588, lettera g, del TUOM] sono tenuti ad alloggiare e pernottare presso gli istituti di formazione”. La norma consente deroghe su autorizzazione del comandante di corpo solo in caso di soggetti coniugati o con figli minori oppure in casi eccezionali o di provata necessità. La relazione illustrativa considera la nuova disposizione una “clausola di salvaguardia” volta a consentire l’adozione di specifici provvedimenti di Forza armata che, mediante il discendente regolamento d’istituto, possano derogare alla previsione dell’obbligo di alloggiamento/pernottamento degli aspiranti presso le sedi degli istituti di formazione.
Al riguardo, pur comprendendo lo spirito insito nell’iniziativa, corre l’obbligo evidenziare l’uso improprio di una disposizione di rango primario per disciplinare una fattispecie già regolata da una norma di rango secondario. Norma quest’ultima peraltro ricompresa fra le “disposizioni generali” del TUOM e - come tale - valevole per tutte le Forze armate. Conseguentemente, si suggerisce di prevedere nello schema di decreto legislativo in esame una specifica disposizione che:
i) non apporti modifiche al COM bensì espliciti le predette finalità dell’intervento normativo;
ii) indichi espressamente che a tali finalità verrà data attuazione concreta mediante l’implementazione del TUOM e, più specificamente, attraverso opportuna modifica del succitato articolo 591, comma 2, effettuata ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del COM.
4.2.- La lettera b) del comma 1 dello schema apporta modifiche all’articolo 726 (Mancato superamento del corso di applicazione), comma 2, del COM includendo gli Ufficiali dell’Arma dei trasporti e dei materiali tra quelli aventi titolo a fruire dell’istituto della proroga, fino a un massimo di due anni, per il completamento del ciclo di studi, al pari degli Ufficiali appartenenti al Corpo degli ingegneri e al Corpo sanitario dell’Esercito italiano.
4.3.- La lettera c) del comma 1 dello schema introduce nell’articolo 760 del COM (Svolgimento dei corsi e nomina nel grado) il comma 2-bis, prevedendo per gli allievi marescialli, reclutati mediante concorso pubblico [articolo 679, comma 1, lett. a) del COM] una ferma obbligatoria di cinque anni che tiene conto della durata dei corsi di laurea triennali presso le scuole militari. Lo scopo perseguito, come evidenziato dalla relazione illustrativa, è quello di realizzare da un lato in tema di ferme l’allineamento della disciplina degli allievi marescialli con quella degli allievi ufficiali delle accademie militari prevista dall’articolo 724 (Obblighi di servizio degli ufficiali dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare) del COM, dall’altro di salvaguardare l’investimento formativo promosso dalle Forze armate. Il disposto dell’articolo 724 prevede, infatti, per gli allievi ufficiali delle accademie militari, un sistema di ferme modulare e proporzionato rispetto al titolo di studio conseguibile al termine degli iter accademici svolti presso gli istituti di formazione delle Forze armate: a partire dal terzo anno di corso, dieci anni per gli iscritti a corsi di laurea magistrale della durata di cinque anni, elevati a quindici in caso di laurea magistrale della durata di sei anni.
4.4.- La lettera d) del comma 1 dello schema modifica l’articolo 1798 (Retribuzione degli allievi di scuole e accademie militari) del COM inserendo il comma 6-bis al fine di prevedere per gli aspiranti ufficiali (frequentatori del terzo anno delle Accademie) il trattamento economico dei sottotenenti o guardiamarina in servizio permanente.
Secondo la relazione illustrativa la novella in sostanza ripristina, estendendola agli aspiranti dell’Accademia militare, la disposizione di cui all’articolo 1 della legge del 24 settembre 1977, n. 717, recante “Trattamento economico degli aspiranti ufficiali dei corsi regolari delle accademie militari”, abrogata dal COM. Tale disposizione riconosceva agli allievi dell’Accademia navale e dell’Accademia aeronautica - all’atto della nomina ad aspirante ufficiale, all’inizio del terzo anno di corso - il trattamento economico del sottotenente o guardiamarina in servizio permanente. La richiamata norma, la cui abrogazione erroneamente non è stata a suo tempo accompagnata dalla contestuale introduzione della connessa disciplina nel COM, in realtà da allora ha continuato a essere applicata per l’Accademia navale e l’Accademia Aeronautica in forza dell’articolo 2186, comma 1, lettera c) del COM (Validità ed efficacia degli atti emanati. Salvaguardia dei diritti quesiti), laddove è stato sancito che l’entrata in vigore del COM non potesse produrre effetti peggiorativi ovvero disallineamenti rispetto alla normativa previgente in relazione al trattamento economico e previdenziale del personale del comparto difesa e sicurezza.
La misura emendativa in parola si limita, quindi, a formalizzare una legittima situazione di fatto riguardante gli aspiranti ufficiali dell’Accademia navale e dell’Accademia aeronautica e a riconoscere il medesimo trattamento economico di questi ultimi anche ai neo introdotti aspiranti ufficiali frequentatori del terzo anno di corso presso l’Accademia militare [cfr. lettera a)]. Frequentatori che già percepiscono detto trattamento nell’attuale veste di sottotenenti in servizio permanente.
4.5.- La lettera e) del comma 1 dello schema di provvedimento introduce nel COM l’articolo 2196-bis.1 (Regime transitorio dei reclutamenti degli ufficiali dei ruoli normali dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare) disponendo che, fino all’anno 2033, il limite di età per la partecipazione al concorso di cui all’articolo 652 (Alimentazione straordinaria dei ruoli normali) è elevato a 40 anni per il personale dei ruoli marescialli, sergenti e volontari in servizio permanente dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare.
Per tal via secondo la relazione illustrativa viene ampliata per detto personale la possibilità di partecipazione ai concorsi per il reclutamento degli ufficiali in servizio permanente dei ruoli normali. Si realizza infatti elevando il limite di età a quarant’anni una sostanziale omogeneità con le previsioni di cui all’articolo 653 (Partecipazione degli ufficiali ausiliari ai concorsi straordinari per i ruoli normali), comma 1, lettera a) del COM, relative agli ufficiali in ferma prefissata.
4.6.- La lettera f) del comma 1 dello schema modifica l’articolo 2197-ter.1 (Reclutamento straordinario per il ruolo marescialli), comma 1, del COM, al fine di consentire, in deroga a quanto previsto dagli articoli 682 (Alimentazione dei ruoli dei marescialli) e 760 (Svolgimento dei corsi e nomina nel grado) e nell’ambito delle consistenze del personale di ciascuna Forza armata, per il biennio 2026 - 2027, il reclutamento a nomina diretta con il grado di maresciallo o grado corrispondente, mediante concorso per titoli, di n. 30 marescialli in servizio permanente.
La finalità, come afferma la relazione illustrativa, è quella di consentire il completamento del processo di transito nel ruolo marescialli, già avviato con analoghi concorsi negli anni precedenti, per sergenti e volontari in servizio permanente in possesso di particolari abilitazioni nel campo delle professioni sanitarie cui il concorso è, per l’appunto, riservato ai sensi del comma 2 dell’articolo 2197-ter.1.
4.7.- La lettera g) del comma 1 dello schema introduce nel COM l’articolo 2197-quater.1 (Disposizioni transitorie in materia di reclutamento interno straordinario nel ruolo marescialli dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare) in base al quale, tra l’altro, “Fino all’anno 2033, per specifiche esigenze delle Forze armate, possono essere banditi concorsi straordinari per titoli […] per l’accesso al ruolo marescialli […] in favore del personale appartenente ai ruoli sergenti e volontari in servizio permanente della medesima Forza armata, in possesso dei seguenti requisiti: a) laurea prevista dal bando di concorso; […]”
La relazione illustrativa afferma, al riguardo, che tale procedura di reclutamento interno straordinario è finalizzata a consentire, attraverso un apposito concorso per titoli, il transito nel ruolo marescialli al personale appartenente ai ruoli sergenti e graduati in possesso di particolari titoli di studio. Ciò al fine di poter valorizzare al meglio, in termini di impiego, il personale con specifiche competenze e professionalità riferibili, in particolare, all’ambito tecnico-ingegneristico, informatico e sanitario.
Tuttavia, va osservato, l’articolo in esame non menziona dette specifiche competenze e professionalità, rinviano ai futuri bandi di concorso [cfr. lett. a) del comma 1] l’individuazione del titolo di laurea di volta in volta richiesto. La formula utilizzata non convince in quanto appare generica e indeterminata. Si suggerisce pertanto di specificare nell’articolato, quanto meno nei termini generali illustrati nella relazione illustrativa, per quali ambiti di competenze si ritiene di bandire detti concorsi straordinari.
4.8.- La lettera h) del comma 1 dello schema introduce nel COM l’articolo 2197-septies, (Regime transitorio del reclutamento nel ruolo sergenti dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare. Ulteriori modalità per il reclutamento).
Secondo la relazione illustrativa la norma persegue lo scopo di integrare la formula di flessibilità prevista dall’articolo 690-bis (Ulteriori modalità per il reclutamento dei sergenti) anch’esso proposto con lo schema in esame dal successivo articolo 2. La disposizione consente, fino all’anno 2030, di bandire concorsi straordinari, per titoli ed esami, volti a reclutare sergenti cosiddetti a “nomina diretta”, ossia provenienti dalla vita civile, in caso di specifiche esigenze funzionali (analogamente a quanto previsto per il reclutamento dei marescialli dal citato articolo 682, comma 5-bis, del COM).
L’articolo contiene inoltre disposizioni circa lo stato giuridico del personale in questione durante la frequenza del corso di formazione e l’ordine di iscrizione in ruolo rispetto al personale reclutato ai sensi degli articoli 690 e 690-bis del COM.
4.9.- L’articolo 2 (Partecipazione dei volontari in ferma prefissata ai concorsi per il reclutamento nelle altre categorie di personale delle Forze armate) dello schema di decreto è preordinato all’attuazione del criterio di delega contenuto alla lettera e) della citata legge n.119/2022 che, come si è detto, prevede la “possibilità, per i volontari in ferma prefissata, di partecipare ai concorsi per il reclutamento nelle altre categorie di personale delle Forze armate ovvero introduzione o incremento delle riserve di posti a loro favore nei medesimi concorsi”.
Coerentemente con il criterio di delega, l’articolo in esame, come afferma la relazione illustrativa, reca disposizioni volte a consentire maggior dinamismo e flessibilità ai percorsi di carriera del personale militare, prevedendo un reclutamento nel ruolo sergenti.
In particolare, la lettera a) del comma 1 introduce nel COM l’articolo 690-bis (Ulteriori modalità per il reclutamento dei sergenti) in base al quale, in relazione alle specifiche esigenze funzionali, ciascuna Forza armata può bandire concorsi straordinari per titoli ed esami per il reclutamento nel ruolo sergenti, riservati ai volontari in ferma prefissata quadriennale (VFP4) e ai volontari in ferma prefissata triennale (VFT) in servizio. La disposizione prevede, in sostanza, l’implementazione delle modalità di reclutamento dei sergenti, al fine di ampliare l’accesso a tale categoria di sottufficiali a personale di età anagrafica non elevata già in possesso di una sufficiente esperienza militare.
Da ultimo, afferma la relazione illustrativa, al fine di armonizzare la nuova disciplina con il vigente sistema di reclutamento dei sergenti, è previsto che l’accesso del personale volontario in ferma triennale avvenga mediante concorso per titoli ed esami al fine di immettere nella categoria dei sottufficiali i candidati che si distinguano tra i parigrado. La relazione illustrativa evidenzia, inoltre, che l’intervento in questione non genera criticità sotto l’aspetto dell’equiordinazione con le Forze di polizia, atteso che la figura del volontario in ferma prefissata non è contemplata dagli ordinamenti di queste ultime.
Le successive lettere b) e c) del comma 1 apportano modifiche rispettivamente all’articolo 773 (Corso di formazione basico), comma 1, e all’articolo 774 (Stato giuridico dei frequentatori), comma 1 del COM al fine di armonizzare le disposizioni ivi contenute con l’introduzione dell’articolo 690-bis.
L’articolo 3 prevede, infine, la clausola di invarianza finanziaria.
P.Q.M.
la Sezione esprime il proprio parere nei sensi di cui in motivazione.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Sebastiano Galdino Paolo Troiano
IL SEGRETARIO
Cesare Scimia
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