Consiglio di Stato 2026 - Il presente caso riguarda un appello presentato da ex Comandanti generali del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera, che contestano il recupero di somme pagate a titolo di ferie non godute, richiesto dall’Amministrazione. La vicenda si inserisce nel contesto delle relazioni tra diritti dei pubblici ufficiali e la discrezionalità amministrativa in materia di gestione delle ferie e delle esigenze di servizio.
Fatti principali
- Gli appellanti erano Comandanti generali del Corpo, con incarichi di vertice, e avevano richiesto il pagamento di ferie maturate ma non godute, allegando autorizzazioni che attestavano l’impossibilità di fruirne per esigenze di servizio.
- Le domande di pagamento sono state presentate tra il 2010 e il 2012, e le somme sono state corrisposte dall’Amministrazione.
- Successivamente, l’Amministrazione ha disposto il recupero delle somme, motivando tale decisione con un’ispezione amministrativa che ha rilevato la mancanza di adeguata documentazione circa i motivi di servizio che avevano impedito la fruizione delle ferie.
Analisi
1. **Diritto alle ferie e loro fruizione nel pubblico impiego militare**
Le ferie sono un diritto irrinunciabile del lavoratore, riconosciuto anche nel settore pubblico e militare, e la loro fruizione è regolata da norme di legge e contratti collettivi. La normativa di riferimento (art. 36 del D.P.R. 3 giugno 1957, n. 640, e successive disposizioni) garantisce il diritto di usufruire delle ferie maturate, salvo specifiche esigenze di servizio.
2. **Autorizzazione preventiva e documentazione delle esigenze di servizio**
Nel caso in esame, gli ufficiali hanno allegato autorizzazioni del Capo di Stato Maggiore della Marina attestanti le esigenze di servizio che avevano impedito la fruizione delle ferie. La presenza di tali attestazioni può costituire elemento di prova che il mancato godimento delle ferie è stato effettivamente dovuto a motivi di servizio, elemento che può legittimare il differimento o l’impossibilità di fruire delle ferie.
3. **Valutazione della legittimità del recupero delle somme**
L’ispezione amministrativa ha rilevato che i motivi di servizio non erano sufficientemente documentati. La mancanza di documentazione adeguata può compromettere la legittimità del recupero, poiché l’Amministrazione ha l’onere di dimostrare che l’impossibilità di fruire delle ferie derivava da esigenze di servizio effettive e documentate. La giurisprudenza amministrativa (tra cui il Consiglio di Stato) sottolinea che il recupero di somme pagate indebitamente può essere disposto solo previa prova certa dell’inesistenza o della illegittimità del pagamento.
4. **Principio di buona fede e affidamento**
Gli ufficiali, avendo presentato domanda corredata di autorizzazioni, hanno potuto ragionevolmente credere che le somme fossero dovute, e la loro affidabilità legittima un affidamento che non può essere facilmente revocato senza adeguata motivazione. L’intervento di recupero senza adeguata documentazione può essere interpretato come una violazione del principio di buona fede e di affidamento.
5. **Potere discrezionale dell’Amministrazione e limiti**
L’Amministrazione ha un potere discrezionale nell’accertare le motivazioni di servizio, ma tale discrezionalità deve essere esercitata nel rispetto delle regole e dei principi di trasparenza e motivazione. La mancanza di una documentazione sufficiente può invalidare l’atto di recupero, rendendolo illegittimo.
Conclusioni
- **Legittimità del pagamento**: Se le attestazioni del Capo di Stato Maggiore della Marina sono considerate sufficienti a dimostrare le esigenze di servizio, il pagamento delle ferie non godute può essere qualificato come legittimo e, di conseguenza, il recupero può essere illegittimo.
- **Necessità di adeguata documentazione**: La mancanza di prove certe e documentate circa le esigenze di servizio può invalidare l’atto di recupero, considerando che l’onere della prova spetta all’Amministrazione.
- **Principio di buona fede**: La presentazione di domande accompagnate da autorizzazioni ufficiali crea un affidamento che deve essere tutelato, salvo che emergano elementi certi di illegittimità o frode.
I
Pubblicato il 09/02/2026
N. 01007/2026REG.PROV.COLL.
N. 05537/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5537 del 2023, proposto da
Ammiragli Isp. -OMISSIS-rappresentati e difesi dagli avvocati OMISSIS OMISSIS e OMISSIS OMISSIS OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS- resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Cons. Cecilia Altavista e uditi per le parti gli avvocati OMISSIS OMISSIS e l’avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il presente appello gli ammiragli-OMISSIS- già Comandanti generali del Corpo delle Capitanerie di Porto –Guardia Costiera rispettivamente dal 18 giugno al 7 ottobre 2010 e dal 7 ottobre 2012 al 25 febbraio 2012, hanno impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. -OMISSIS- del 2023, che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti da loro proposti, unitamente ad altri alti ufficiali del Corpo delle Capitanerie di Porto, con incarichi di vertice, avverso gli atti della Direzione di Commissariato della Marina del 9 settembre 2014 e dell’11/12 maggio 2015 con cui è stato disposto il recupero delle somme corrisposte per il pagamento di licenza ordinaria non fruita per motivi di servizio.
Con il ricorso e i motivi aggiunti esponevano di essere stati Comandanti generali del Corpo delle Capitanerie di Porto e di avere presentato, al momento del congedo, domanda per il pagamento delle ferie non godute, allegando l’autorizzazione del Capo di Stato Maggiore della Marina, che attestava la sussistenza delle esigenze di servizio che avevano impedito la fruizione delle ferie.
In particolare l’ammiraglio ispettore capo-OMISSIS- aveva presentato domanda il 7 ottobre 2010, chiedendo il pagamento di complessivi 53 giorni di ferie, di cui 19 per l’anno 2009 e 34 per l’anno 2010. Il Capo di Stato Maggiore della Marina aveva attestato, il 15 ottobre 2010, che, nel corso dell’anno 2010, il Comandante-OMISSIS- aveva “potuto usufruire di brevi periodi di licenza ordinaria poiché gli innumerevoli impegni istituzionali e di rappresentanza che lo hanno visto impegnato sul territorio nazionale non gli hanno consentito di assentarsi se non nei periodi di pianificazione della licenza estiva/natalizia”.
L’ ammiraglio ispettore capo-OMISSIS- aveva presentato la domanda il 23 febbraio 2012, chiedendo il pagamento di complessivi 44 giorni di ferie, 37 per l’anno 2011 e 7 per l’anno 2012, con apposto il “visto” del Capo di Stato Maggiore della Marina relativo alla mancata fruizione per “documentate esigenze di servizio”.
Le relative somme erano state pagate dall’Amministrazione (12.375 euro per l’amm.-OMISSIS-; 8761,76 euro per l’amm.-OMISSIS-).
Gli atti, con cui era stato disposto il recupero, richiamavano un’ispezione amministrativo - contabile effettuata dall’Ufficio per le Ispezioni del Ministero della Difesa (Ispedife) nel corso dei mesi di aprile/ maggio 2014, che aveva rilevato che i “motivi di servizio impeditivi la fruizione della licenza ordinaria non erano sufficientemente documentati”.
Con il ricorso formulavano due censure.
Con il primo motivo di violazione dell'art. 11 del D.P.R. 16 marzo 1999, n. 255, dell'art 14, comma 14, del D.P.R. 31 luglio 1995, n. 395, della circolare n. 93350 del 28 marzo 2013, eccesso di potere per violazione dei principi generali in tema di monetizzazione di ferie non godute, evidenziavano preliminarmente di essere stati collocati a riposo prima dell’entrata in vigore del divieto di monetizzazione delle ferie di cui all’art. 5 del d.l. 95 del 2012 conv. dalla legge 135 del 2012; deducevano che il mancato godimento delle ferie era provato dall’attestazione del Capo di Stato Maggiore della Marina, per cui sarebbe stata l’Amministrazione a dovere successivamente provare la mancanza di tali esigenze.
Con il secondo motivo lamentavano la violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per la carenza di motivazione dei provvedimenti di recupero, che non avevano indicato le ragioni della insufficienza della documentazione.
Con i motivi aggiunti formulavano un terzo motivo di violazione dell’art. 18 della legge n. 241 del 1990, deducendo che gli innumerevoli e gravosi impegni svolti quali Comandanti generali del Corpo delle Capitanerie di Porto, anche con missioni all’estero 2011/2012 e gravi situazioni emergenza, quali l’arrivo di migranti, nonché per l’amm.-OMISSIS- anche il naufragio della Costa Concordia, verificatosi poco più di un mese prima della cessazione dal servizio, risultavano nella “Rubrica generale personale del Comandante generale” di cui chiedevano l’acquisizione in giudizio, sostenendo che non potevano essere tratte conseguenze negative dalla mancata allegazione di atti comunque in possesso dell’Amministrazione.
Il Ministero della Difesa si costituiva in giudizio con atto di forma.
Con provvedimento del Presidente della Sezione del 28 settembre 2015 veniva disposta l’acquisizione della “Rubrica giornaliera personale del Comandante Generale’ sia per l’amm.-OMISSIS- che per l’amm.-OMISSIS-.
Il Ministero della difesa il 24 ottobre 2022 presentava memoria, nella quale si riportava alla relazione dell’Amministrazione, depositata in giudizio con allegata documentazione. In tale relazione si sosteneva che la monetizzazione delle ferie costituisce un’evenienza eccezionale, che presuppone l’impossibilità di fruire delle ferie, che deve essere documentata tramite il diniego del Comandante di Corpo alla domanda di ferie appositamente presentata, mancante nel caso di specie; inoltre per l’amm. -OMISSIS- vi era addirittura solo un “visto” apposto sulla domanda di monetizzazione. In ogni caso, il recupero, in mancanza dei presupposti, per l’erogazione delle somme costituiva atto dovuto e vincolato, mentre la motivazione del recupero risulta da quanto rilevato dall’ispezione (la cui relazione riassuntiva veniva depositata), relativamente alla mancanza della domanda di fruizione delle ferie e del provvedimento di rigetto per esigenze di servizio. Citava poi l’art. 1 comma 136 della legge n. 311 del 30 dicembre 2004, per cui “al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche” si procede “all’ annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso”.
La sentenza di primo grado ha respinto il ricorso, ritenendo non provata la sussistenza di ragioni di servizio, che avessero impedito la fruizione delle ferie, non essendo stata presentata la relativa domanda, escludendo, quindi, la rilevanza delle attestazioni degli organi di vertice, in quanto del tutto generiche e prive di riferimenti a circostanze concrete. Il giudice di primo grado ha escluso, altresì, il difetto di motivazione in relazione al richiamo all’ispezione ed ha evidenziato la doverosità del recupero quale ripetizione di indebito.
Con l’appello gli ammiragli-OMISSIS- e-OMISSIS- hanno contestato la sentenza di primo grado, proponendo un unico articolato motivo di erroneità della pronuncia per violazione e falsa applicazione degli artt. 14, comma 14, del D.P.R. n. 395 del 1995, esteso al personale dell’Esercito della Marina e dell’Aeronautica dall'art. 11, comma 1, del D.P.R. n. 255 del 1999; degli artt. 118, 132 e 133 del d.lgs. n. 66 del 15 marzo 2010; della circolare Persomil n. 93350 del 28 marzo 2013; degli artt. 3 e 18 della legge n.241 del 1990, dei principi generali in tema di monetizzazione di ferie non godute, ribadendo che la loro domanda non rientrava nel divieto di monetizzazione delle ferie sopravvenuto nel 2012, e sostenendo che la mancata fruizione delle ferie sarebbe dipesa da esigenze di servizio, relative all’assunzione dell’incarico di vertice delle Capitanerie di Porto nel periodo precedente al congedo, per cui non avevano potuto assentarsi dal servizio né chiedere la fruizione delle ferie; in ogni caso il capo di Stato maggiore della Marina aveva attestato la sussistenza di tali esigenze, in quanto organo sovraordinato al Comando delle Capitanerie di Porto, ai sensi dell’art. 133 del d.lgs. n.66 del 2010; il Capo di Stato Maggiore era pertanto a conoscenza sia della gravosità del ruolo e che della impossibilità di assentarsi; per la specifica posizione dell’amm.-OMISSIS-, si deduceva che il “Visto”, anche se apposto sulla domanda, era comunque equivalente ad un atto autorizzativo. In presenza di tali attestazioni l’onere della prova della insussistenza dei motivi di servizio sarebbe spettata all’Amministrazione per disporne il recupero. In ogni caso i provvedimenti di recupero erano carenti di motivazione, oltre che per la genericità del riferimento alla insufficienza documentale, anche per la mancanza di specifiche prescrizioni normative in ordine a requisiti procedurali per la attestazione delle esigenze di servizio, anche alla luce della rilevanza delle autocertificazioni ai sensi della legge n. 241 del 1990. Hanno quindi richiamato gli innumerevoli impegni svolti nel periodo di Comando anche all’estero e tutti risultanti dalle annotazioni nella “Rubrica giornaliera personale del Comandante Generale” dei due Comandanti di Corpo, depositata in atti e riscontrabile presso gli atti ufficiali del Comando Generale, documentazione che era comunque in possesso dell’Amministrazione. Inoltre hanno sostenuto che il pagamento delle ferie non godute è riconducibile direttamente all’art. 36 della Costituzione ed è quindi collegato solo al mancato godimento delle ferie per cause non imputabili, mentre la Corte costituzionale con la sentenza n. 8 del 2023 ha dato rilievo anche all’affidamento rispetto alla ripetizione di somme non dovute.
L’Avvocatura dello Stato si è costituita con atto di forma.
In vista dell’udienza pubblica la difesa appellante ha presentato memoria, insistendo per la fondatezza dell’appello, richiamando anche la sentenza della Corte di Giustizia UE Sez. I 18 gennaio 2024 n. 218, rispetto all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88.
All’udienza del 20 gennaio 2026 il giudizio è stato trattenuto in decisione.
In via preliminare si deve osservare che le fattispecie oggetto del presente giudizio sono regolate dal regime vigente anteriormente al divieto di pagamento delle ferie non godute, imposto in via generale per le pubbliche amministrazioni dall’art. 5 comma 8 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 conv. dalla legge 7 agosto 2012 n. 135, per cui “le ferie, i riposi ed i permessi …sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi”, anche “in caso in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età. Eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto”. Tale disposizione è infatti entrata in vigore il 7 luglio 2012 mentre gli appellanti sono cessati dal servizio l’amm.-OMISSIS- il 7 ottobre 2010 e l’amm.-OMISSIS- il 24 febbraio 2012.
La monetizzazione delle ferie era dunque regolata dal D.P.R. 16 marzo 1999, n. 255, che all’art.11 aveva esteso al personale militare dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, la disciplina dell'articolo 14 del D.P.R. 31 luglio 1995, n. 395, che al comma 7 qualifica il congedo ordinario come “un diritto irrinunciabile e non monetizzabile”. L’art. 14 poi prevede al comma 9: “nel caso di indifferibili esigenze di servizio che non abbiano reso possibile la fruizione del congedo ordinario nel corso dell'anno, il congedo ordinario dovrà essere fruito entro il primo semestre dell'anno successivo”; al comma 10: “compatibilmente con le esigenze di servizio, in caso di motivate esigenze di carattere personale, il dipendente dovrà fruire del congedo residuo al 31 dicembre entro il mese di aprile dell'anno successivo a quello di spettanza”. Dispone al comma 14: “Fermo restando il disposto del comma 7, all'atto della cessazione del rapporto di lavoro, qualora il congedo ordinario spettante a tale data non sia stato fruito per documentate esigenze di servizio, si procede al pagamento sostitutivo dello stesso”.
Il presupposto per la monetizzazione delle ferie è quindi costituito, in base a tale disciplina, dalle “documentate esigenze di servizio”.
Non sussistevano, dunque, ulteriori requisiti normativi per la valutazione della sussistenza delle esigenze di servizio, né l’Amministrazione ha indicato specificamente la fonte, anche relativa a eventuali disposizioni interne (il cui onere della prova si deve ritenere a carico della parte non trattandosi di atti normativi), neppure nella relazione difensiva depositata in giudizio, che richiedessero la necessità di presentare comunque una richiesta di ferie e la sua reiezione.
Il presupposto fondamentale della monetizzazione è infatti costituito dalla impossibilità di fruizione per le inderogabili esigenze di servizio mentre le modalità, da cui si desumono tali esigenze, attengono solo alla prova della sussistenza dei presupposti.
La spettanza della monetizzazione deriva dalla prova delle documentate indifferibili esigenze di servizio ostative alla possibilità di fruizione del congedo ordinario o da apposite istanze presentate all'Amministrazione e respinte (Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1490 con riguardo a periodi antecedenti al 2012).
Pertanto la richiesta di ferie e il suo mancato accoglimento non costituiscono un presupposto per la spettanza dell’indennità, ma solo una prova della sussistenza delle esigenze di servizio, che hanno impedito il godimento delle ferie (Consiglio di Stato Sezione II, 30 marzo 2022, n. 2349), con la conseguenza che non sono assolutamente indispensabili per fornire la prova delle esigenze di servizio ostative al godimento, che può essere resa anche in altro modo.
Anche la giurisprudenza relativa ad ipotesi di applicazione del divieto dell'art. 5, comma 8 del D.L. n. 95 del 2012, ha richiamato sia la presentazione della domanda di ferie respinta sia la prova delle esigenze di servizio ostative alla fruizione (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 12 ottobre 2020, n. 6047).
Del resto rispetto alla disciplina del d.l. 95 del 2012 sono intervenute sia la Corte costituzionale che la giurisprudenza della Corte di Giustizia – con principi a fortiori applicabili al periodo previgente in cui non sussisteva un divieto espresso- che hanno ritenuto la norma costituzionalmente legittima e compatibile con l’art. 7 della direttiva 2003/88, relativa all’organizzazione dell’orario di lavoro, in quanto sia consentito il pagamento delle ferie non godute in caso di mancata fruizione per causa non imputabile al dipendente, tra cui le varie ipotesi di cessazione dal servizio.
In particolare, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 95 del 6 maggio 2016, ha escluso la illegittimità costituzionale del divieto, potendo la norma dell’art. 5 essere interpretata, sulla base della giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, in senso conforme alla Costituzione e alle fonti internazionali ed europee a tutela del lavoro, nel senso che il divieto di monetizzazione non opera nelle ipotesi di cessazione dal servizio, quando il mancato godimento delle ferie sia dovuto a causa non imputabile al lavoratore, quali la malattia o altra causa non imputabile, essendo invece il divieto di corrispondere trattamenti sostitutivi riconducibile a fattispecie in cui la cessazione del rapporto di lavoro sia dovuta ad una scelta o a un comportamento del lavoratore, quali dimissioni, risoluzione, mobilità, pensionamento per raggiungimento dei limiti di età, che comunque consentono di pianificare per tempo la fruizione delle ferie e di attuare il necessario contemperamento delle scelte organizzative del datore di lavoro con le preferenze manifestate dal lavoratore in merito al periodo di godimento delle ferie. “Tale diritto inderogabile sarebbe violato se la cessazione dal servizio vanificasse, senza alcuna compensazione economica, il godimento delle ferie compromesso dalla malattia o da altra causa non imputabile al lavoratore” (Corte Cost. n. 95 del 2016).
La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione Europea ha più volte affermato che il diritto alle ferie annuali retribuite costituisce “un principio particolarmente importante del diritto sociale dell'Unione”, per cui “quando è cessato il rapporto di lavoro e allorché, pertanto, la fruizione effettiva delle ferie annuali retribuite non è più possibile, l'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88 prevede che il lavoratore abbia diritto a un'indennità finanziaria per evitare che, a causa di tale impossibilità, il lavoratore non riesca in alcun modo a beneficiare di tale diritto, neppure in forma pecuniaria”; inoltre “l'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88, non assoggetta il diritto a un'indennità finanziaria ad alcuna condizione diversa da quella relativa, da un lato, alla cessazione del rapporto di lavoro e, dall'altro, al mancato godimento da parte del lavoratore di tutte le ferie annuali a cui aveva diritto alla data in cui tale rapporto è cessato” (sentenza 20 luglio 2016, C-341/15), mentre “l'articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88 non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale recante modalità di esercizio del diritto alle ferie annuali retribuite espressamente accordato da tale direttiva, che comprenda finanche la perdita del diritto in questione allo scadere del periodo di riferimento o di un periodo di riporto, purché, tuttavia, il lavoratore che ha perso il diritto alle ferie annuali retribuite abbia effettivamente avuto la possibilità di esercitare questo diritto che tale direttiva gli conferisce”(sentenza 6 novembre 2018, C-684/16).
Più di recente, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, proprio con riguardo alla norma dell’art. del D.L. 95 del 2012, richiamando la propria giurisprudenza sopra citata - per cui possono essere apportate limitazioni al diritto alle ferie annuali retribuite purché siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale di tale diritto e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall'Unione - ha affermato che la normativa nazionale “introduce una condizione ulteriore a quelle espressamente previste all'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88”, mentre “gli Stati membri non possono derogare al principio derivante dall'articolo 7 della direttiva 2003/88, letto alla luce dell'articolo 31, paragrafo 2, della Carta, secondo il quale un diritto alle ferie annuali retribuite non può estinguersi alla fine del periodo di riferimento e/o del periodo di riporto fissato dal diritto nazionale, quando il lavoratore non è stato in condizione di beneficiare delle sue ferie…Se, invece, il lavoratore, deliberatamente e con piena cognizione delle conseguenze che ne sarebbero derivate, si è astenuto dal fruire delle ferie annuali retribuite dopo essere stato posto in condizione di esercitare in modo effettivo il suo diritto alle stesse, l'articolo 31, paragrafo 2, della Carta non osta alla perdita di tale diritto né, in caso di cessazione del rapporto di lavoro, alla correlata mancanza di un'indennità finanziaria per le ferie annuali retribuite non godute, senza che il datore di lavoro sia tenuto a imporre a detto lavoratore di esercitare effettivamente il suddetto diritto…il datore di lavoro è segnatamente tenuto, in considerazione del carattere imperativo del diritto alle ferie annuali retribuite e al fine di assicurare l'effetto utile dell'articolo 7 della direttiva 2003/88, ad assicurarsi concretamente e in piena trasparenza che il lavoratore sia effettivamente in condizione di fruire delle ferie annuali retribuite, invitandolo, se necessario formalmente, a farlo, e nel contempo informandolo, in modo accurato e in tempo utile a garantire che tali ferie siano ancora idonee ad apportare all'interessato il riposo e la distensione cui esse sono volte a contribuire, del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato, o non potranno più essere sostituite da un'indennità finanziaria. L'onere della prova incombe al datore di lavoro… Ne consegue che, qualora il datore di lavoro non sia in grado di dimostrare di aver esercitato tutta la diligenza necessaria affinché il lavoratore sia effettivamente in condizione di fruire delle ferie annuali retribuite alle quali aveva diritto, circostanza la cui verifica spetta al giudice del rinvio, si deve ritenere che l'estinzione del diritto a tali ferie alla fine del periodo di riferimento o del periodo di riporto autorizzato e, in caso di cessazione del rapporto di lavoro, il correlato mancato versamento di un'indennità finanziaria per le ferie annuali non godute violino, rispettivamente, l'articolo 7, paragrafo 1, e l'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88 nonché l'articolo 31, paragrafo 2, della Carta” (Corte giustizia Unione Europea, Sez. I, 18 gennaio 2024, C n. 218/22).
Applicando tali principi al caso di specie, risulta palese che la mancata tempestiva programmazione del periodo di ferie da parte dei Comandanti del Corpo delle Capitanerie di Porto sia avvenuta in relazione alle indispensabili funzioni da loro svolte di vertice del Corpo delle Capitanerie e agli improrogabili e spesso non delegabili impegni conseguenti al ruolo, mentre il godimento integrale delle ferie residue per l’anno precedente alla cessazione dal servizio (ai sensi di commi 9 e 10 dell’art. 14 del D.P.R. n. 395, del 1995) nonché di quelle dell’anno in cui è avvenuta la cessazione del servizio avrebbe comportato una seria disfunzione per l’Amministrazione nonché un vulnus allo stesso prestigio del Corpo. Tali aspetti erano conosciuti dall’Amministrazione durante il servizio, come risulta dall’attestazione del Capo di Stato Maggiore della Marina. Infatti, la sussistenza delle esigenze di servizio era stata attestata dal Capo di Stato Maggiore della Marina, che, non sussistendo un diretto superiore gerarchico del Comandante generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, non poteva che essere il soggetto idoneo ad comprovare tale circostanza, in forza del rapporto di dipendenza funzionale, previsto dall’art.133 del Codice dell’ordinamento militare, per cui “il Comandante generale del Corpo delle capitanerie di porto, nella qualità di Capo di corpo dipende dal Capo di stato maggiore della Marina militare per gli aspetti tecnico-militari attinenti al Corpo”. L’attestazione delle esigenze di servizio da parte del supremo organo di vertice della Marina era quindi certamente idonea a provare l’impossibilità di fruire delle ferie, dal momento che, in relazione ai rilevanti compiti attribuiti al Comandante del Corpo delle Capitanerie e alla autonomia nello svolgimento dell’incarico apicale, sarebbe stato davvero un inutile ed eccessivo aggravio procedimentale, richiedere la presentazione di apposita domanda di ferie al Capo di Stato Maggiore della Marina, al solo fine che fosse respinta, nella sostanza con una mera “fictio”, essendo, peraltro, evidente che l’assunzione dell’incarico di Comando del Corpo delle Capitanerie comportava impegni improrogabili, che non consentivano la fruizione dei giorni di ferie maturati per l’anno in corso e per quello precedente, rilevanti ai sensi dei commi 9 e 10 del citato art. 14 del D.P.R. 395 del 1995.
In quanto atto autorizzativo, si deve ritenere sufficiente anche il visto apposto alla domanda dell’amm.-OMISSIS-, mentre per l’amm.-OMISSIS- la autorizzazione del Capo di Stato maggiore è accompagnata altresì dalle specifiche indicazioni delle esigenze di servizio.
In ogni caso, la sussistenza di molteplici e rilevanti impegni quotidiani in tutto il periodo di Comando risulta, altresì, dalla “Rubrica giornaliera” oggetto del provvedimento istruttorio presidenziale in primo grado, documento che era comunque in possesso dell’Amministrazione e che avrebbe potuto essere acquisito e comunque richiesto sia prima del pagamento sia nel corso del procedimento, che si è concluso con le richieste di restituzione delle somme già liquidate.
In ogni caso, al momento del recupero, la Direzione di Commissariato della Marina, che aveva precedentemente proceduto al pagamento sulla base dell’attestazione del Capo di Stato maggiore della Marina, non ha indicato alcunché sulla mancanza delle esigenze di servizio, che avevano impedito la fruizione del congedo, avendo basato gli atti di recupero solo sulla “non sufficiente” documentazione. Tale indicazione, assolutamente generica, negli atti di recupero è stata specificata con il richiamo alla relazione ispettiva, le cui “note riassuntive” – depositate nel giudizio di primo grado dall’Amministrazione - facevano riferimento alla sola necessità di una domanda di ferie che fosse stata appositamente respinta.
Sul punto, deve essere richiamato l’orientamento della Sezione, che si attaglia alle presenti fattispecie, che, anche richiamando la giurisprudenza unionale sopra citata, ha affermato, con riguardo a militari che non avevano fruito delle ferie essendo impegnati in missioni internazionali (sia in ipotesi disciplinate dalle norme anteriori al 2012 che a quelle successive) che, in particolari condizioni, richiedere la presentazione di una istanza di ferie, che sarebbe stata sicuramente respinta, costituirebbe un inutile formalismo (Cons. Stato, Sez. II, 24 maggio 2022, n. 4133 per il periodo anteriore al 2012; Sez. II, 14 febbraio 2024, n. 1480, per il periodo successivo).
L’Amministrazione, al momento del recupero, non ha dunque posto neppure in discussione la sussistenza delle esigenze di servizio che avevano impedito la fruizione del congedo, ma solo la avvenuta documentazione delle stesse.
Infatti, la Direzione di Commissariato della Marina Militare aveva già proceduto alla liquidazione delle somme, proprio sulla base delle attestazioni del Capo di Stato Maggiore della Marina, in ordine alla sussistenza delle esigenze di servizio, e - si presume - di una prassi degli uffici, dal momento che il recupero ha interessato, oltre ai due Comandanti generali del Corpo delle Capitanerie di Porto odierni appellanti, un precedente Comandante generale e altri ammiragli e contrammiragli del medesimo Corpo con incarichi di vertice, che hanno proposto ricorso in primo grado e non anche l’appello.
Si desume, dunque, che la Direzione di Commissariato aveva, fino al momento dell’ispezione, ritenuto sufficiente l’attestazione del Capo di Stato Maggiore della Marina, quale documentazione per provare l’effettiva sussistenza delle esigenze di servizio e conseguentemente procedere al pagamento, mentre solo successivamente, nel corso dell’ispezione amministrativo contabile, effettuata dal servizio per le ispezioni amministrative del Ministero della Difesa (ISPEDIFE) presso il Corpo di Commissariato della Marina militare, si è rilevato che le esigenze del servizio non erano state “sufficientemente documentate”, in quanto avrebbe dovuto essere presentata apposita domanda di ferie che doveva essere respinta.
Oltre alla infondatezza di tale ricostruzione dell’Ispettorato della Difesa - rispetto alle specifiche circostanze della presente vicenda relativa al supremo organo di vertice del Corpo delle Capitanerie di Porto, la cui impossibilità di fruizione delle ferie era stata attestata dal Capo di Stato maggiore della Marina - in ogni caso la carenza di documentazione avrebbe potuto al massimo comportare l’acquisizione della stessa, peraltro, già in possesso dell’Amministrazione (quale la “Rubrica” degli impegni giornalieri), non il recupero delle somme, possibile solo in caso di effettiva mancanza dei presupposti per l’attribuzione delle stesse, mancanza neppure specificamente dedotta nel procedimento di recupero. Infatti, i rilievi della verifica ispettiva, comportando in sostanza una modifica nella prassi della Direzione di Commissariato -nel senso di non ritenere più sufficiente la sola attestazione in ordine alle esigenze del servizio, come avvenuto fino ad allora – potevano comportare una modifica della documentazione richiesta per il pagamento in futuro delle somme, non il recupero delle somme già pagate, per cui doveva essere dimostrata la non spettanza delle somme e il cui onere della prova si deve ritenere a carico dell’Amministrazione - oltre che per quanto indicato dalla Corte di Giustizia circa l’impossibilità di fruizione delle ferie - anche per la consolidata giurisprudenza della Cassazione in tema di ripetizione di indebito oggettivo, per cui l’onere della mancanza di una causa giustificatrice di un pagamento è a carico di chi ne chieda la restituzione (Cass. civ., Sez. III, Ord., 8 aprile 2025, n. 9253; Sez. II, 27 novembre 2018, n. 30713). Nel caso di specie tale onere non risulta assolto se non con un generico riferimento ad una differente interpretazione circa la documentazione da presentare per provare la sussistenza delle esigenze di servizio. Ne deriva, sotto altro profilo, che gli atti di recupero, basati su una differente valutazione dei presupposti documentali per l’erogazione delle somme, devono configurarsi come annullamenti d’ufficio, come risulta dalla stessa relazione depositata dall’Avvocatura dello Stato in primo grado, che richiama l’art. 1 comma 136 della legge 30 dicembre 2004 n. 311 (successivamente abrogato con la legge n. 124 del 7 agosto 2015) che, “al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche”, consentiva “l'annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso”.
Pertanto, occorreva specifica motivazione, anche tenuto conto del decorso del tempo di quasi quattro anni per l’amm.-OMISSIS- e oltre due anni per-OMISSIS- dall’avvenuta attribuzione delle somme,
mentre in relazione all’eventuale carenza documentale, la Direzione di commissariato avrebbe potuto al limite richiedere una integrazione o verificare gli atti in possesso della stessa Amministrazione, da cui risultava confermata la sussistenza delle esigenze di servizio.
In conclusione l’appello è fondato e deve essere accolto e in riforma della sentenza appellata deve essere accolto il ricorso di primo grado con annullamento degli atti impugnati.
In considerazione della particolarità della vicenda le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata accoglie il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
OMISSIS Sabbato, Consigliere
Francesco Frigida, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore
Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Cecilia Altavista Fabio Taormina
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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