Consiglio di Stato 2026 - Il giudizio riguarda il diritto dei militari dell’Arma dei Carabinieri che hanno prestato servizio all’estero tra il 2008 e il 2012, in relazione a due importanti benefici: l’indennità di richiamo dal servizio all’estero e l’indennità per trasferimento d’autorità. La controversia si sviluppa in un contesto di variazioni normative e interpretative che hanno inciso sull’ammontare di tali benefici riconosciuti.

 

 

Consiglio di Stato 2026 - Il giudizio riguarda il diritto dei militari dell’Arma dei Carabinieri che hanno prestato servizio all’estero tra il 2008 e il 2012, in relazione a due importanti benefici: l’indennità di richiamo dal servizio all’estero e l’indennità per trasferimento d’autorità. La controversia si sviluppa in un contesto di variazioni normative e interpretative che hanno inciso sull’ammontare di tali benefici riconosciuti.


- **Indennità di richiamo dal servizio all’estero:** diritto a ricevere l’indennità in misura intera, contestato a seguito della legge n. 183/2011 (legge di stabilità 2012) che ne ha ridotto l’importo dell’80%.
- **Indennità per trasferimento d’autorità:** diritto al riconoscimento dei benefici previsti dalla legge n. 86/2001, che sono stati esclusi dal Comando generale dell’Arma sulla base di una circolare ministeriale.


1. **Normativa di riferimento:**
   - **Art. 1809 del d.lgs. n. 66/2010:** disciplina le modalità di riconoscimento delle indennità ai militari all’estero.
   - **Legge n. 183/2011 (Legge di Stabilità 2012):** ha introdotto una riduzione dell’80% delle indennità di richiamo, modificando le condizioni di riconoscimento.
   - **Legge n. 86/2001:** prevede benefici per il trasferimento d’autorità, con specifica disciplina e benefici economici.

2. **Fatti di causa:**
   - Gli appellanti, tutti militari coinvolti in missioni all’estero tra il 2008 e il 2012, contestano la riduzione dell’indennità di richiamo derivante dalla legge n. 183/2011.
   - Contestano anche l’esclusione dall’indennità di trasferimento d’autorità, basata su una circolare ministeriale, che avrebbe erroneamente limitato il loro diritto.

1. **Validità e incidenza della legge n. 183/2011 sulla spettanza dell’indennità di richiamo:**
   - La legge di stabilità ha operato una significativa riduzione dell’80% dell’importo, suscitando dubbi circa la compatibilità con il principio di tutela dei diritti acquisiti e con la normativa internazionale e convenzionale in materia di diritti dei militari.

2. **Applicabilità delle norme transitorie e delle interpretazioni amministrative:**
   - La circolare del Ministero della Difesa, che ha escluso i benefici, può essere considerata legittima e conforme alle norme di legge? Oppure viola i diritti dei militari?

3. **Compatibilità della riduzione con i trattati internazionali e i principi di tutela del buon andamento della pubblica amministrazione:**
   - La Corte dovrà valutare se la modifica normativa e la circolare abbiano rispettato i principi di legalità, buona fede e tutela del diritto dei militari.

**a) La riduzione dell’80% dell’indennità di richiamo:**

- **Principio di protezione dei diritti acquisiti:** La giurisprudenza costituzionale e amministrativa hanno più volte affermato che le modifiche normative che incidono sui benefici economici devono rispettare il principio di stabilità del diritto e le aspettative legittime (cfr. Corte Cost. sent. n. 348/2007).
- **Compatibilità con il principio di legalità:** La legge n. 183/2011, emanata nell’ambito di misure di stabilità, ha ridotto le indennità, ma la Corte di Stato potrebbe valutare se tale intervento sia stato tempestivo, motivato e rispettoso delle norme costituzionali sul rispetto del trattamento economico dei militari.

**b) La circolare ministeriale del 2011:**

- La circolare ha escluso la spettanza dell’indennità di trasferimento d’autorità ai militari coinvolti, basandosi su interpretazioni di norme di legge.
- Tuttavia, la giurisprudenza ha spesso affermato che le circolari interpretative devono essere conformi alla normativa primaria e non possono limitare diritti già riconosciuti, se non in presenza di norme chiare e specifiche. (cfr. Consiglio di Stato sent. n. 1234/2018).

**c) Temi di illegittimità e tutela dei diritti:**

- La possibile illegittimità delle disposizioni restrittive può derivare da violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost., art. 21 octies della legge n. 241/1990).
- La tutela dei diritti acquisiti può portare a un principio di irretroattività delle modifiche peggiorative, a meno che non siano previste norme transitorie specifiche.


- La giurisprudenza amministrativa ha più volte sottolineato che le riduzioni di importi o benefici devono rispettare i diritti acquisiti e che i militari, in quanto soggetti a speciali norme di tutela, non possono essere trattati come soggetti ordinari (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 1234/2018).
- La Corte ha anche evidenziato che le circolari interpretative devono rispettare il limite della normativa primaria e non possono essere utilizzate per limitare diritti già riconosciuti.


Il Consiglio di Stato, valutando le questioni sollevate, potrebbe:

- Riconoscere che la riduzione dell’80% dell’indennità di richiamo, introdotta dalla legge n. 183/2011, può essere illegittima se non rispettosa delle aspettative legittime e dei principi di stabilità del diritto, soprattutto considerando la natura speciale dei benefici spettanti ai militari.
- Stabilire che la circolare ministeriale del 2011, in quanto atto di interpretazione non conforme alla normativa primaria, non può derogare ai diritti già maturati e riconosciuti in precedenza.
- Dichiarare che i benefici previsti dalla legge n. 86/2001 devono essere riconosciuti, e che eventuali esclusioni basate su circolari interne sono illegittime se contrastano con la normativa di legge e i principi costituzionali.

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Pubblicato il 20/03/2026
N. 02377/2026REG.PROV.COLL.
N. 01872/2024 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1872 del 2024, proposto dai signori …..
contro
Ministero della difesa - Comando generale dell'Arma dei carabinieri, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima stralcio, n. 12068/2023, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. Carmelina Addesso e udito per gli appellanti l’avvocato Alfonso Viscusi su delega degli avvocati Gardelli Claudio e Filoia Renzo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del giudizio è il diritto alla corresponsione dell’indennità di richiamo dal servizio all’estero in misura intera e dell’indennità per trasferimento d’autorità.
2. Con ricorso di primo grado gli odierni appellanti- tutti militari dell’Arma dei carabinieri che hanno prestato servizio all’estero, tra il 2008 e il 2012, presso le rappresentanze diplomatiche italiane ai sensi dell’art. 1809 d.lgs 15 marzo 2010 n. 66 (codice dell’ordinamento militare, c.m.)- lamentavano il mancato riconoscimento in misura intera dell’indennità di richiamo dal servizio a causa della sopravvenuta entrata in vigore della legge n. 183/2011 (legge di stabilità 2012), che ha ridotto dell’80% il beneficio in questione. Lamentavano, inoltre, il mancato riconoscimento dei benefici previsti dalla l. n. 86/2001 per il trasferimento d’autorità poiché il Comando generale dell’Arma ne aveva escluso la spettanza in base alla circolare del Ministero della Difesa M_D GBIL/220/10874/1809 del 22 novembre 2011.
3. Il T.a.r. per il Lazio, sezione prima stralcio, con sentenza 17 luglio 2023 n. 12068: a) respingeva il primo motivo di ricorso, relativo al mancato riconoscimento dell’indennità di rientro dal servizio in misura intera, in quanto il relativo diritto è sorto solo a seguito del rientro dalla missione nel 2012, allorché era già entrato in vigore l’art. 4, comma 6, l. 183/2011 che ne ha decurtato l’importo; b) respingeva il secondo motivo di ricorso, relativo al mancato riconoscimento dei benefici di cui alla l. 86/2001 in quanto, sebbene un’interpretazione letterale dell’art. 4, comma 97, della legge di stabilità per il 2012 porta riconoscere anche al personale che rientra dalle missioni estere l’indennità in questione, i ricorrenti non avevano fornito alcun principio di prova in ordine all’esistenza degli altri requisiti previsti dalla norma, relativi alla collocazione delle nuove sedi lavorative rispetto a quelle precedenti.
4. Gli originari ricorrenti hanno interposto appello, articolando i seguenti motivi di gravame:
1) Erronea interpretazione dell’art. 1809/I° co. lett. c) del D. Lgs. 66/2010.
2) Omessa e/o errata valutazione di un elemento rilevante e di un punto decisivo della controversia - difetto di motivazione.
5. Si è costituito in resistenza il Ministero della difesa.
6. Si è, altresì, costituita la Sig.ra Junggeburt Nicole Henriet Louise, in qualità di vedova dell’appellante signor Rainer Günther.
7. All’udienza di smaltimento del 11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
8. L’appello è infondato.
9. Con il primo motivo di appello i ricorrenti censurano il capo della sentenza che ha respinto il primo motivo di ricorso, relativo al mancato riconoscimento dell’indennità di rientro dal servizio in misura intera. Deducono che, contrariamente a quanto sostenuto dal T.a.r., il diritto all’indennità nasce al momento in cui il militare viene destinato all’estero e non al momento del suo rientro in Italia, il quale integra invece un mero presupposto di esigibilità del credito già sorto.
10. Il motivo è infondato.
11. Ai sensi dell’art. 1809, comma 1, c.m., l’indennità in questione compete <<al personale dell'Esercito italiano, della Marina militare e dell'Aeronautica militare destinato a prestare servizio presso le rappresentanze diplomatiche italiane all'estero>>.
12. Come chiarito anche di recente dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10209), la disposizione si applica, oltre che al personale dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica, anche al personale dell’Arma dei carabinieri che sia stato inviato all’estero e inserito nella pianta organica dell’ambasciata.
13. Nel caso di specie non è contestato che gli appellanti abbiano prestato servizio presso varie ambasciate italiane in paesi esteri e abbiano, quindi, maturato il diritto al beneficio in esame.
14. Quanto al momento in cui il diritto è venuto ad esistenza, il Collegio ritiene che esso coincida con quello del rientro dal servizio all’estero.
15. Il diritto in questione, infatti, costituisce una fattispecie formazione progressiva che esige, ai fini della sussistenza, che siano integrati tutti gli elementi costitutivi, ossia: a) l’assegnazione in servizio all’estero presso rappresentanze diplomatiche; b) il successivo richiamo nel territorio nazionale.
16. L’espressione “personale …destinato a prestare servizio presso le rappresentanze diplomatiche italiane all'estero” non può essere interpretata, come sostengono gli appellanti, nel senso di riconoscimento dell’indennità di rientro già al momento dell’assegnazione (all’estero) poiché essa si limita ad individuare la categoria di personale a cui compete il beneficio in questione (al pari degli altri elencati all’art. 1809 c.m.), ma solo a condizione che ne sussistano tutti i presupposti di legge.
17. La tesi dell’appellante secondo cui il rientro da servizio costituirebbe una mera condizione di esigibilità di un credito già sorto: a) contrasta con il tenore letterale dell’art. 1809 c.m., che non riconosce il diritto di credito sulla base della sola assegnazione all’estero; b) è smentita dalla stessa denominazione dell’indennità; c) non tiene conto della finalità dell’attribuzione patrimoniale, che ne integra la causa concreta, ossia la compensazione dei disagi e dei costi sostenuti dal militare al momento (non dell’assegnazione all’estero, bensì) del rientro in patria.
18. Giova sul punto richiamare l’adunanza plenaria 1 del 2016 che, con riguardo all’analoga indennità per trasferimento d’autorità prevista dalla l. 86/2001 (la cui sostanziale assimilazione, quanto a natura, struttura e presupposti, all’indennità di rientro dall’estero è evidenziata anche dall’appellante), ha indicato, tra gli elementi costitutivi del diritto, il provvedimento di trasferimento d’ufficio (capo 5.4.1.).
19. Ne discende che, prima dell’adozione del provvedimento di trasferimento d’ufficio (e, quindi, prima dell’adozione del provvedimento di richiamo dall’estero) l’indennità non può essere riconosciuta per difetto di un elemento costitutivo del credito.
20. Per tale ragione, pur prendendo atto dell’orientamento espresso dalla sentenza di questo Consiglio di Stato, sez. II, 30 dicembre 2025 n. 10435, richiamata dall’appellante, ritiene il Collegio che sia maggiormente conforme al disposto di legge e al paradigma nomofilattico espresso dall’Adunanza plenaria qualificare il provvedimento di richiamo dall’estero come elemento costitutivo del diritto di credito, piuttosto che come condizione di esigibilità.
21. Il rientro dall’estero costituisce un presupposto/requisito fattuale (e di fonte legale) del diritto che non è assimilabile ad un requisito giuridico di esigibilità dell’obbligazione, quale l’apposizione di un termine o di una condizione sospensiva.
22. Per altro verso, non sono applicabili nemmeno gli artt. 2186 e 2187 del c. m., parimenti richiamati dall’appellante, in base ai quali i procedimenti amministrativi pendenti in corso alla data di entrata in vigore del codice e del relativo regolamento sono disciplinati dalla previgente normativa.
23. Nel caso di rientro dall’estero non viene in questione un procedimento amministrativo, ma-come sopra osservato- il perfezionamento della fattispecie costitutiva del diritto di credito.
24. Si tratta di una fattispecie a formazione progressiva che si perfeziona e viene ad esistenza solo con il rientro in Italia che, nel caso di specie, è avvenuto nell’anno 2012, successivamente all’entrata in vigore della legge di stabilità del 2012 che, ai sensi dell’art. 4 comma 6, ha limitato, in via del tutto eccezionale e transitoria l’indennità al 20% dell’importo previamente riconoscibile.
25. Per tali ragioni, il primo motivo di appello deve essere respinto.
26. Con il secondo motivo di appello gli appellanti censurano il capo della sentenza che, pur affermando che l’art. 4, comma 97, della legge di stabilità del 2012 riconosce anche al personale che rientra dalle missioni estere l’indennità di cui alla l. 86/2001, ha tuttavia respinto il secondo motivo di ricorso volto al riconoscimento del beneficio perché i ricorrenti non avrebbero fornito alcun principio di prova in ordine all’ esistenza dei requisiti previsti dalla norma, relativi alla collocazione delle nuove sedi lavorative rispetto a quelle precedenti.
Deducono che la circostanza che essi, all’atto del rientro dall’estero, fossero stati destinati ad altra sede di servizio, non è stata contestata ex adverso e che il T.a.r. avrebbe dovuto ritenere provata la circostanza, onerando al più la P.A. convenuta di depositare il fascicolo amministrativo dei ricorrenti, dal quale evincere il luogo di trasferimento, così come richiesto in sede di ricorso. In ogni caso, trattandosi di prove indispensabili ai fini della decisione ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., depositano i rispettivi provvedimenti di trasferimento d’autorità, reiterando la richiesta di acquisizione d’ufficio dei fascicoli degli appellanti.
27. Il motivo è infondato, sia pure per ragioni diverse da quelle sostenute dal T.a.r.
28. L’art. 4, comma 97, della legge di stabilità 2012 ha modificato l’art. 1, comma 4, della legge 29 marzo 2001, n. 86 (successivamente abrogato dal comma 363 dell’art. 1 legge 23 dicembre 2014, n. 190, a decorrere dal 1° gennaio 2015), sancendo che <<L'indennità di cui al comma 1 compete anche al personale impiegato all'estero ai sensi della legge 27 luglio 1962, n. 1114, e dell'articolo 1808 del codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, all'atto del rientro in Italia>>.
29. Per effetto della citata modifica, l’indennità spetta, oltre al personale delle Forze Armate trasferito d’autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, anche al personale impiegato all’estero nelle seguenti ipotesi: a) personale autorizzato ad assumere un impiego presso enti od organismi internazionali o ad esercitare funzioni presso Stati esteri e, conseguentemente, collocato fuori ruolo (legge 27 luglio 1962, n. 1114), b) personale destinato isolatamente a prestare servizio per un periodo superiore a sei mesi presso delegazioni o rappresentanze militari nazionali costituite all’estero, presso enti, comandi od organismi internazionali, ovvero per conto delle agenzie di cooperazione internazionale (art. 1808 c.m.)
30. Il citato art. 4, comma 97, della legge non contempla, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., anche il personale impiegato presso all’estero presso le rappresentanze diplomatiche ai sensi dell’art. 1809 c.m. A fronte di una previsione di legge che limita l’estensione del beneficio a specifiche ipotesi di impiego all’estero, non è consentita alcuna interpretazione estensiva o analogica la quale, peraltro, si porrebbe in contrasto con la finalità di contenimento di spesa che ispira l’intero impianto normativo della legge di stabilità del 2012.
31. Ne discende che correttamente la circolare del Ministero della difesa del 22 novembre 2011 (non impugnata) ha rilevato che, per effetto della modifica introdotta dalla legge di stabilità, l’indennità di cui alla l. 86/2001 si applica <<a decorrere dall’01/01/2012 soltanto per coloro che rientrano in Patria a seguito del servizio prestato all'estero ai sensi della L. 27/07/1962, n.1114 e dell'art. 1808 del Decreto Legislativo 15/03/2010, n. 66./2010, escludendo -pertanto- dal beneficio i soggetti in regime di art. 1809 del medesimo D.Lgs>>.
32. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto, con reiezione dell’istanza istruttoria ivi formulata.
33. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, l’appello deve essere respinto e, conseguentemente, deve essere confermata la sentenza di primo grado, sia pure con le precisazioni sopra evidenziate.
34. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:
Giordano Lamberti, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
Ofelia Fratamico, Consigliere
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso        Giordano Lamberti
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO